DOI: 10.22187/rfd2022n53a9
Doctrina
Grado de cumplimiento del Estado uruguayo respecto
de las sentencias de condena recaídas en su contra
en los últimos 10 (diez) años. Resultado de
investigación
Degree of compliance by the Uruguayan State with
respect to the conviction sentences passed against it
in the last 10 (ten) years. Research result
Grau de cumprimento pelo Estado uruguaio em
relação às sentenças condenatórias proferidas contra
si nos últimos 10 (dez) anos. Resultado da pesquisa
Verónica Saizar1 ORCID: 0000-0002-0480-0975
1Facultad de Derecho, Universidad de la República. Correo
electrónico: veronicasaizar@gmail.com
Resumen: El artículo presenta los resultados de una investigación
llevada a cabo acerca del cumplimiento por parte del Estado
uruguayo respecto de las sentencias recaídas en su contra, haciendo
un corte temporal para el análisis, entre los años 2010 a 2020. El
marco teórico de la investigación se centra en el análisis del Estado
de Derecho como categoría conceptual y filosófica, estudiándose
además, al cumplimiento de sentencias como un indicador propio del
Estado de Derecho. El relevamiento empírico se compone de una
dimensión cuantitativa y cualitativa de análisis, cuyo contraste
permite arribar a las conclusiones finales. Entre ellas, y sin agotar en
forma explícita cada una de ellas: la constatación respecto de la
dilación de tiempos en los procesos jurisdiccionales, la necesidad de
intimación al Estado para el cumplimiento de las sentencias, la gran
predominancia de asuntos en materia civil, así como también, la
recomendación de mejoras al sistema informático que nutrió el
relevamiento empírico, en función de algunos problemas detectados.
Palabras clave: Estado, Derecho, Constitución, Sentencias,
Indicador
Resumo: O artigo apresenta os resultados de uma investigação
realizada sobre o cumprimento do Estado uruguaio em relação às
sentenças proferidas contra ele, fazendo um corte provisório para a
análise, entre os anos de 2010 a 2020. O referencial teórico da
investigação está centrado no análise do estado de direito como
categoria conceitual e filosófica, estudando também o cumprimento
das sentenças como indicador do estado de direito. O quadro
empírico é constituído por uma dimensão quantitativa e qualitativa de
análise, cujo contraste permite chegar às últimas conclusões. Entre
eles, e sem esgotar explicitamente cada um deles: a constatação
quanto à demora nos processos jurisdicionais, a necessidade de
notificar o Estado para o cumprimento das sentenças, o grande
predomínio da matéria civil, bem como a recomendação de melhorias
no sistema informatizado que alimentou o levantamento empírico,
com base em alguns problemas detectados.
Palavras chave: Estado, Lei, Constituição, Sentenças, Indicador
Abstract: The article presents the results of an investigation carried
out on compliance by the Uruguayan State with respect to the
sentences passed against it, making a temporary cutoff for the
analysis, between the years 2010 to 2020. The theoretical framework
of the investigation is focuses on the analysis of the rule of law as a
conceptual and philosophical category, also studying compliance with
sentences as an indicator of the rule of law. The empirical framework
is made up of a quantitative and qualitative dimension of analysis,
the contrast of which allows us to arrive at the last conclusions.
Among them, and without explicitly exhausting each one of them: the
finding regarding the delay of time in the jurisdictional processes, the
need to notify the State to comply with the sentences, the great
predominance of civil matters, as well as well as the recommendation
of improvements to the computer system that nourished the
empirical survey, based on some problems detected.
Keywords: State, Law, Constitution, Sentences, Indicator
Recibido: 06/11/2021
Aceptado: 06/04/2022
Aspectos generales
El presente artículo resume la investigación realizada en el marco del
llamado a programas de iniciación en investigación convocado por la
Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC) en 2019, siendo
referente académica del proyecto, la Dra. Gianella Bardazano.
Se abordará el Estado de Derecho como categoría conceptual,
pasándose luego, al enfoque de la temática desde el punto de vista
filosófico. A su vez, se analizará cómo el cumplimiento de sentencias
que recaen contra el Estado, se erige como un indicador del Estado de
Derecho.
El marco empírico presenta la investigación llevada adelante,
analizándose los distintos aspectos de la dimensión cuantitativa y
cualitativa.
Finalmente, se arriba a conclusiones y reflexiones finales, en función
del corte temporal estudiado.
El tema central objeto de la investigación, versó sobre el cumplimiento
del Estado uruguayo respecto de las sentencias de condena recaídas
en su contra, en los últimos 10 (diez) años.
Constituye una manifestación concreta, de un tema de mayor
amplitud, como lo es el Estado de Derecho.
El trabajo pretendió aportar una mirada crítica a la forma en que el
Estado uruguayo cumple con las sentencias de condena contra
entidades públicas, realizando un corte temporal en los últimos 10
(diez) años.
La pertinencia del tema objeto de investigación radicó en la posibilidad
de aportar posibles alternativas a los aspectos que actualmente
constituyen debilidades dentro del sistema, pronosticar los impactos
de las sentencias condenatorias contra entidades públicas, desde un
punto de vista sistémico, haciendo converger elementos claves que
hacen al Estado de Derecho, como la certeza jurídica y la efectiva tutela
jurisdiccional.
Complementariamente, la investigación se entendió pertinente en la
medida que podrá pronosticar los impactos de las sentencias
condenatorias contra entidades públicas, desde un punto de vista
sistémico, haciendo converger elementos claves que hacen al Estado
de Derecho, como la certeza jurídica y la efectiva tutela jurisdiccional.
En el siguiente apartado, se presentan los objetivos y antecedentes de
la investigación realizada. Luego se analiza el concepto de Estado de
Derecho y el cumplimiento de las sentencias como un indicador del
mismo. Posteriormente, se expone la investigación desde el punto de
vista empírico, detallándose el diseño metodológico llevado adelante,
las hipótesis de trabajo, y los resultados arribados tanto en la
dimensión cuantitativa como cualitativa. Finalmente, se alude a las
conclusiones generales.
Antecedentes
Tal como fuera explicado en el apartado anterior, el cumplimiento del
Estado uruguayo respecto de las sentencias de condena, constituye el
objeto central de investigación.
Corresponde señalar que no se encontraron antecedentes en nuestro
país de un estudio de similares características, orientado a medir cómo
el Estado cumple en las sentencias que recaen en su contra.
La falta de antecedentes objetivos y cuantificables, motivó estructurar
la investigación en fases, haciendo el corte temporal atendiendo a las
sentencias acaecidas en los últimos 10 (diez) años.
No obstante la falta de antecedentes a nivel nacional, es posible señalar
a dentro del derecho comparado, la experiencia de Perú,
particularmente en el análisis de los factores que afectan el pago de
sentencias judiciales debido a la desnaturalización de contratos
laborales, donde se arriba a la conclusión de que el presupuesto es el
factor que más afecta el pago de sentencias.
En Perú además, es posible encontrar un trabajo de investigación
dogmático no experimental, referido a la inejecución de las
obligaciones dinerarias dictadas judicialmente contra el Estado
peruano, en el cual se concluye que la modificación de la normativa
sería la solución al problema planteado.
Sin perjuicio de ser detallados más adelante, a continuación se expresa
el objetivo general y los objetivos específicos que guiaron la
investigación.
El objetivo general fue contribuir al conocimiento de las relaciones
entre el Estado de Derecho y el cumplimiento de las sentencias de
condena recaídas en su contra.
Los objetivos específicos se detallan a continuación:
- Describir el cumplimiento del Estado uruguayo respecto de las
sentencias de condena recaídas en su contra en los últimos 10 (diez)
años.
-Determinar los elementos que permitan indicar mayores o menores
niveles de cumplimiento por parte del Estado.
-Comparar anualmente el volumen de sentencias ejecutadas en los
últimos 10 (diez) años, en función del monto condenatorio, entidad
demandada, sujeto demandado y causa judicial.
El cumplimiento del Estado en materia de sentencias es un indicador
del Estado de Derecho.
El corte temporal estudiado (sentencias de condena recaídas contra el
Estado uruguayo en los últimos 10 años) se fundamenta en la base de
datos consultada: el Registro Único de Juicios del Estado (RUJE).
Se trata de una herramienta informática que permite realizar un
relevamiento de la situación litigiosa del Estado, estandarizando sus
datos y aportando unicidad de criterios en cuanto a la información
proporcionada de cada juicio registrado.
La administración del RUJE se encuentra a cargo del Ministerio de
Educación y Cultura a través de la Dirección de Asuntos
Constitucionales, Legales y Registrales.
A los efectos de acceder a la base de datos contenida en el referido
Registro, se formuló una solicitud de acceso a la información contenida
en la referida base de datos. La referida solicitud se encontró motivada
en que la información contenida en el RUJE sería utilizada en el
proyecto de investigación, registrándose en el RUJE, actualmente, los
juicios en los que participa el Poder Ejecutivo.
Siendo la Dirección de Asuntos Constitucionales, Legales y Registrales,
la administradora del sistema RUJE, se encuentra facultada para
producir reportes de los datos allí registrados, los cuales fueron
proporcionados a los efectos de la investigación.
El estado de derecho y el cumplimiento de
sentencias como indicador
El presente apartado, aborda en forma concreta, el objeto de estudio
descripto en el punto anterior. Asimismo, define la terminología
principalmente empleada a lo largo del desarrollo de la investigación,
a efectos de evitar ambigüedades o vaguedades en la interpretación y
comprensión del lenguaje. Se estudiará la perspectiva filosófica del
Estado de Derecho y su relación con el cumplimiento de sentencias que
recaigan en su contra. Se abordan los aspectos teóricos que erigen al
cumplimiento de sentencias por parte del Estado, como un indicador
propio del Estado de Derecho.
El Estado uruguayo como persona jurídica mayor
Para comprender el Estado como persona jurídica mayor, previamente
debe ser definido el término “Estado”.
El término de referencia significa “status”, siendo utilizado por primera
vez en a obra “El príncipe” de Maquiavelo.
Bascuñán (1997) expresa que el fenómeno colectivo denominado
“Estado” se expresa en la existencia de un grupo de hombres que,
residiendo en un territorio determinado, vive sometido un poder que
provee al bienestar de los asociados, ajustándose ellos y la autoridad,
a las reglas de derecho.
El concepto de “Estado” se vincula al de ordenamiento jurídico, que
supone un conjunto de normas jurídicas dictadas por la autoridad
competente para organizar el comportamiento de un grupo de
individuos, y a cuyo incumplimiento le corresponde una sanción. Las
normas dictadas dentro del ordenamiento jurídico, son de carácter
obligatorias, imperativas, abstractas, generales, habitualmente
conceden derechos y correlativamente, imponen deberes, generando
una pacífica y sana convivencia en sociedad.
En los Estados democráticos, la Constitución se erige como la
disposición principal, seguida en orden jerárquico, por las leyes,
reglamentos y demás actos (como sentencias, contratos y
resoluciones).
Por ello, la Constitución es la norma suprema en un Estado de derecho.
Establece la organización de la sociedad en su conjunto y sienta las
bases para su gobierno. Por otra parte, confina los límites y define las
relaciones entre los Poderes del Gobierno del Estado (Ejecutivo,
Legislativo y Judicial) y de los mismos con los habitantes.
El Estado de Derecho
Consideración aparte merece el carácter de Estado de derecho, cuyo
germen se encuentra en las revoluciones inglesa de 1688,
estadounidense de 1776 y francesa de 1789. Allí comienza a asentarse
el principio de separación de poderes, el reconocimiento de derechos y
el sometimiento de la autoridad a las normas dictadas.
Real (1957) conceptualizó al Estado de derecho como aquél que en sus
relaciones con sus súbditos y para garantía de los derechos de los
mismos, se somete a un régimen de derecho sujetándose en su acción
a reglas que:
1. determinan los derechos que se encuentran reservados a los
ciudadanos, y
2. fijan los medios a través de los cuales las autoridades públicas
competentes pueden alcanzar los fines del Estado.
Cassinelli Muñoz (2009) conceptualizó al Estado de derecho como
aquél en el cual los actos del poder público están sujetos a derecho.
Ello supone que se encuentra regulada tanto la actividad de los
habitantes como la de los gobernantes.
En la actualidad, el concepto de Estado de derecho también abarca el
reconocimiento de los derechos humanos y sus respectivas garantías.
Este concepto se concilia con la idea manejada por Jiménez de
Aréchaga (1974) de que el Estado de derecho conlleva una
preocupación por el sometimiento de las autoridades al derecho, pero
también supone una preocupación por el ser humano, y por su íntegra
realización dentro de la sociedad.
De Esteban y López Guerra (1980) lo resumen muy elocuentemente,
al decir que el Estado de derecho “es la cristalización de una larga
aspiración humana: la supresión de la arbitrariedad y el despotismo”.
Sin perjuicio de haberse expresado en el presente apartado, conviene
recalcar, que los cimientos sobre los cuales se edifica el Estado de
Derecho, son, el sometimiento del propio Estado al Derecho –y su
natural consecuencia del cumplimiento por parte del Estado respecto
de aquellas sentencias que recaen en su contra-, el respeto y efectivo
ejercicio de los derechos humanos, y el control del grupo de
gobernantes y los actos que de éstos emanan.
En palabras de García – Pelayo (1991) el Estado de Derecho debe
compatibilizar la garantía del ordenamiento jurídico con las actividades
de la Administración, tratando de evitar, que sus acciones se traduzcan
en una intervención despótica en la vida de los ciudadanos. Y este será,
el problema medular en la teoría y práctica del Estado de Derecho: la
sumisión de la actividad estatal al Derecho. Problema que, coincidiendo
con lo expresado por García – Pelayo, acompaña a los Estados hasta el
día de hoy.
El Estado social de Derecho
Corresponde ahora, conceptualizar al Estado social de derecho.
Agregar la nota de “social” al ya explicado Estado de derecho, coloca
al individuo en el centro de su concepción atendiendo una doble
dimensión (individual y colectiva).
En el Estado social de derecho, se reconocen derechos de carácter
económico y socio-culturales, que contribuyen a la igualdad entre las
personas.
Así, el Estado pasa de simplemente mantener el orden de las cosas, a
ser un ente que conforma o construye la realidad.
En virtud de los conceptos vertidos, corresponde indicar que el
ordenamiento jurídico uruguayo cumple con las características del
Estado social de derecho.
Ello reposa en ciertos artículos constitucionales: la libertad constituye
la base del sistema (artículo 10), se establece el principio de igualdad
ante la ley (artículo 8), se prevé un sistema de división de funciones
(artículos 83, 149 y 233).
El Estado uruguayo se somete a derecho y su contracara es el sistema
de responsabilidad y control de actividad estatal.
Se trata además, de un Estado democrático, caracterizado por un
pluralismo político partidario y por la adopción de decisiones en base a
consensos de mayorías con respeto a las minorías.
El Estado en sentido amplio y estricto
En otro orden, Korzeniak (2008) ha referido al Estado en sentido
amplio y restringido.
En un sentido amplio, afirma el autor, el Estado es entendido como un
conjunto de una comunidad políticamente organizada.
Por el contrario, el Estado en sentido restringido, comprende un
conjunto determinado de órganos y autoridades que integran la
estructura de gobierno. Sin embargo, explica el referido autor, la esta
acepción podría generar una asociación del término “Estado” con
“Gobierno”. Por ello, dentro del sentido restringido, el autor reconoce
dos variantes:
a) El Estado como un conjunto de reparticiones y órganos públicos
(de carácter nacional, departamental, local, descentralizado,
autónomo) que integran al aparato;
b) El Estado como persona pública mayor integrada en el Estado
republicano, por sus tres Poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial).
En un sentido amplio entonces, el Estado supone el conjunto de
personas jurídicas estatales (Estado como persona jurídica mayor,
Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos, Servicios
Descentralizados y demás órganos del aparato estatal).
En sentido estricto o restringido, el Estado se integra por los tres
Poderes de Gobierno (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y los órganos de
control constitucionalmente previstos (Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, Corte Electoral y Tribunal de Cuentas).
El Estado es persona jurídica, y ello deviene del artículo 24 de la
Constitución, a partir del cual se establece la responsabilidad por parte
del propio Estado.
Respecto de los Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y
Servicios Descentralizados, su organización y funcionamiento
respectivos son constitucionalmente previstos. Y se caracterizan, entre
otros elementos, por actuar bajo normas del derecho público.
Tal como expresa Cassinelli Muñoz et al. (2009), el Estado en sentido
estricto es también denominado Estado Central o Administración
Central. Sin embargo, aclara que esta última terminología
(Administración Central) es generalmente utilizada para referir al
Estado Central actuando en función administrativa.
El Estado Constitucional de Derecho
Explica García – Pelayo (1991) cómo evolucionó el concepto del Estado
legal de Derecho al Estado Constitucional de Derecho.
Siguiendo lo expresado por el autor, la etapa posterior a la Primera
Guerra Mundial se caracterizó por una fuerte crítica al Estado legal de
Derecho, concepción que se forjó a partir del último tercio del siglo XIX
y que identifica Derecho con Ley.
En este contexto histórico, comienza a gestarse la idea de considerar
la Constitución como una norma dotada de garantías y validez jurídica
suprema, lo que se traducirá en la conformación de Tribunales
Constitucionales.
Establecidos dichos Tribunales, luego de la Segunda Guerra Mundial,
comienza a consolidarse en Europa, el Estado Constitucional de
Derecho.
Siguiendo a García – Pelayo, citado, la instrumentación del Estado
Constitucional de Derecho varía según la estructura de cada país y las
competencias que cada Tribunal Constitucional tiene, pero más allá de
las particularidades, existen ciertos rasgos comunes: la división de
poderes, la competencia fundamental del Estado y el sistema de
competencias en el Estado, la supremacía de la Constitución sobre la
Ley, la sumisión de todos los poderes públicos a la Constitución y la
justiciabilidad constitucional.
Preterossi, citado, expresa que el Estado Constitucional de Derecho
representa un modelo de minimización del poder, y en este aspecto,
sigue a Ferrajoli. Pero se aparta del autor, en tanto contrasta lo
siguiente: para Ferrajoli, el Derecho cumple con una función
protectora, mientras que Preterossi aspira a que la lucha por el Derecho
debería ir más allá de la espera jurídica, abarcando también, el ámbito
político.
El Estado constitucional de Derecho pone de manifiesto la categoría
normativa jerárquicamente superior, en tato procede, como ha
expresado Añón (2002), del poder constituyente, y desde el punto de
vista sustancial, se trata de la norma fundamental.
Es justamente, como consecuencia de ese carácter de norma
fundamental, que el Estado constitucional de Derecho insta la
supremacía política y jurídica de la Constitución.
Esta característica ha sido denominada “rematerialización
constitucional” como lo ha explicado Gascón (1997), resaltando que en
este modelo, la Constitución no establece únicamente el modo de
producción del Derecho sino que además, predispone contenidos para
la regulación jurídica.
Señala Ferrajoli (1999), que el paradigma del Estado constitucional
implicaría una doble sujeción del derecho al derecho, y según explica
el autor, esto incide en todas las esferas del fenómeno normativo:
tanto la esfera de la vigencia como la validez, la forma y en la
sustancia, la racionalidad formal y la material. Señala el autor, que la
Constitución adquiere una virtualidad antes desconocida, justamente,
a partir de la combinación de todos estos elementos.
Expresa Añón, citada, que una de las características que perfilan al
Estado Constitucional de Derecho es, la protección de los derechos al
margen y hasta por encima de la Ley. Esto implica una lectura desde
otra perspectiva: la protección de los derechos, ya no en clave de lo
determinado por Ley, sino directamente, en clave de lo establecido en
la Constitución.
En esta línea, y retomando lo expresado al principio de este apartado,
cabe consignar que, el constitucionalismo europeo actual, refleja las
contribuciones de dos tradiciones constitucionales: la norteamericana
y la europea de origen ilustrado. La primera, caracterizada por la
existencia de derechos que limitan la actuación del Estado, donde la
ley deriva de los derechos y los jueces operan como “guardianes” de
los mismos. La segunda, da sustento a un modelo donde la posición
central no son los derechos sino la Ley. En este modelo, la Ley no se
somete al control de los derechos sino a la inversa, los derechos se
encuentran sometidos a un control de legalidad. La relevancia está
puesta en la Ley.
En el Estado Constitucional de Derecho, la perspectiva central está
puesta en los derechos. Aquí, Ferrajoli, citado, ha referido, a los
derechos fundamentales como las expectativas de todas las personas
que definen las notas sustanciales de la democracia, y que están
protegidos de las decisiones arbitrarias. Esto abona la idea de que en
el Estado Constitucional de Derecho, Derecho y poder se ven
legitimados en la persona como valor.
Con claridad meridiana, García – Pelayo (1991) explica, en el Estado
Constitucional de Derecho se mantiene el principio de legalidad, pero
su manifestación concreta queda supeditado al principio de
constitucionalidad.
Los derechos fundamentales serían a la vez, en el Estado Constitucional
de Derecho, garantías institucionales, normas del sistema jurídico y
derechos subjetivos.
Y en este punto, conviene señalar la tesis de Ferrajoli, citado, respecto
de las garantías de los derechos. Explica el autor, que en todo caso,
primero habrá que analizar si existe desarrollo legislativo respecto del
derecho que se estudia. Y allí, se bifurcarán dos opciones: en caso
negativo, Ferrajoli expresa que se estaría ante una laguna jurídica,
recayendo la responsabilidad exclusiva sobre el legislador, por haber
omitido la reglamentación por vía legislativa. En caso positivo, es decir,
en caso que el derecho objeto de análisis, cuente con desarrollo
legislativo, habrá que estudiar el grado de cumplimiento de las
garantías. Y en este sentido, Ferrajoli refiere a dos tipos de
inefectividad: de primer grado o sustancial, y de segundo grado o
secundaria. Esta sería la razón por la cual, el paradigma garantista,
esgrime Ferrajoli, podría quedar carente de contenido. Es decir, aun
cuando las constituciones reconozcan derechos, pueden caer en
inoperantes por inefectividad o ausencia de garantías.
El Estado de Derecho en su concepción filosófica
El Estado de Derecho y el fin del absolutismo, implicó que los Estados
estructuraran sus cimientos en base a determinados sistemas de
valores. Desde este enfoque, normas jurídicas de un determinado
Estado, o serán creadas, en defensa y salvaguarda de ese sistema de
valores (Jiménez, 2011).
Norberto Bobbio estudia ese sistema de valores que funda al Estado de
Derecho (Bellamy, 2005).
Al respecto, se ilustra el problema citando un ejemplo planteado en un
ensayo clásico de Joseph Raz, donde el Congreso Internacional de
Juristas plantea una equivalencia entre “Estado de Derecho” y
“creación y mantenimiento de las condiciones que salvaguardan la
dignidad del hombre como individuo”.
Sobre este ejemplo, Bellamy explica, que los hombres no están
unánimemente de acuerdo en qué es lo correcto y lo bueno. Habrá
matices sobre la concepción de la “dignidad humana”.
Entonces, si el Estado de Derecho como tal, depende de estas
cuestiones, podrá plantearse una graduación o matices conceptuales.
Esto lleva a exponer al Estado de Derecho como un concepto no
unívoco.
Bobbio centró su teoría en los valores y restricciones inherentes a la
mera existencia de formas y los procedimientos jurídicos, conectando
derecho con política. Siguiendo la línea de pensamiento hobbesiano,
las normas jurídicas, per se, no proporcionan una base para la
cooperación social; una sociedad pacífica será el resultado de una
autoridad política investida de poder para formular, interpretar y
aplicar las leyes.
Esta idea se ve complementada por las denominadas reglas primarias
y secundarias explicadas por Hart. Donde, las reglas secundarias
permiten identificar qué cuenta como derecho e identifican al soberano
como aquel autorizado para decidir qué es derecho.
Bobbio reconocía la relación biunívoca entre Derecho y poder. Desde
esta perspectiva, se plantea como posibilidad, que la génesis del
Derecho moderno es intrínsecamente política, espuria, como muestra
el paradigma hobbesiano. La ciencia del Derecho público debe
encontrar un equilibrio entre la función de garantía, la apertura de los
sistemas jurídicos y la innovación política (Preterossi, 2008).
En la modernidad, la relación Derecho – poder, refiere a un
determinado tipo de Derecho, pero también a una determinada
articulación del Poder político. Si la concepción de Estado depende de
los derechos fundamentales, desde una perspectiva clásica (que
diferencia los derechos individuales, políticos y sociales) y se establece
que los derechos individuales y sociales refieren a criterios de justicia,
mientras los políticos responden a criterios de legitimidad, se podría
arribar a la conclusión, de que, dependiendo de la posición que se
tenga sobre el Derecho y su relación con el Poder, se defenderán
concepciones diferentes sobre el Estado de Derecho (De Asís Roig,
1999).
El Estado de Derecho se podría estudiar desde la perspectiva funcional
y finalista. Desde la óptica funcional, la conexión entre Estado de
Derecho y moral sería aleatoria; en tanto, desde la óptica finalista, la
conexión entre Estado de Derecho y moral sería cierta. Sin embargo,
en ambas concepciones de Estado de Derecho (funcional y finalista) se
maneja una idea de lo moral o de la moralidad, aunque sea de forma
simple. Este marco moral puede ser descripto en el ámbito de la
fundamentación de los derechos: parten de la libertad psicológica de
los hombres. Ese marco moral, permitirá situar a los derechos frente a
las diferentes construcciones de Estado de Derecho. Y podrá partirse
de otras fórmulas que permitan justificar los derechos y que no partan
desde este marco moral (Peces Barba, 1987).
En este apartado, se entiende oportuno hacer otro enfoque del análisis:
preguntarse cómo opera el Derecho en los hechos, y cómo se
materializa el Estado de Derecho en los hechos, torna necesario
estudiar el tema bajo los cristales del realismo jurídico.
Sin perjuicio de contextualizar que el realismo jurídico encontró sus
variantes alemana y norteamericana, en este punto, se referirá a la
corriente escandinava, que goza de su mayor originalidad por concebir
al Derecho como una serie de hechos sociales en lugar de un conjunto
de normas.
Entre sus principales exponentes, se encuentra Hägerström, para
quien, la norma existe si es sentida como vinculante particularmente
por el grupo de operadores que administran la justicia, tal como
expresa Campos Zamora (2010). Hägerström critica la idea del
Derecho como una manifestación de voluntad del Estado. A partir de
esa crítica nace una concepción de extrema modernidad, en palabras
de Campos Zamora: la voluntad del legislador no puede ser aplicada a
los casos concretos mediante procedimientos de silogismos lógicos.
A partir de esta concepción nacieron las teorías de otros representantes
del realismo escandinavo, entre ellos, Ross. Para este autor, el Derecho
constituye un marco dentro del cual, los jueces deben operar. Éstos
dan vida al Derecho al interpretarlo, y hacen que las normas tengan
verdaderos efectos.
Desde esta óptica, el Derecho sería un fenómeno de la realidad, su
contenido sería un hecho histórico creado por el hombre, pero de
carácter variable dependiendo de las variables tiempo/espacio y
factores de poder.
Ross (1970) profundiza su análisis, estableciendo que las normas
jurídicas deben ser visualizadas como directrices que procuran generar
un determinado comportamiento en el destinatario. Visto así, el
Derecho es un marco que regula la conducta de los destinatarios de las
normas jurídicas y que a su vez, oficia como marco para interpretación
por parte de los jueces.
En un recorrido por sus obras, Barberis (2015) explica cómo Ross se
va alejando progresivamente desde el neopositivismo lógico para
acercarse gradualmente a la jurisprudencia analítica, aclarando que en
lo relativo a la justicia, el autor oscila entre el emotivismo y el
subjetivismo kelseniano.
Llevando el realismo jurídico a Génova, se torna ineludible referir a
Tarello, quien retoma la distinción realizada por Ross, entre enunciado
(disposición) y significado (norma). Siguiendo lo expresado por
Barberis, citado, el legislador es un generador de textos legales (esto
es, disposiciones) en tanto, los jueces realizan una tarea de intepretar,
de asignar significado (a través de la jurisprudencia) y los estudiosos
del derecho hacen lo propio a través de la doctrina.
El mayor discípulo de Tarello, Guastini (2021) explica, que el enfoque
positivista del Derecho implica un criterio para identificar al Derecho
positivo, siendo dicho criterio, el proporcionado por una teoría del
Derecho. Y esto sería el positivismo jurídico por excelencia.
Así identifica el autor, tres doctrinas positivistas: metodológica, teórica
e ideológica. Afirmando que, a pesar de tratarse de doctrinas
independientes desde el punto de vista lógico, comparten la tesis que
afirma la inexistencia del Derecho natural. De esta forma, el
positivismo jurídico se concibe como una actitud metodológica hacia el
Derecho.
Plasmar valores superiores en un ordenamiento, implica la positivación
de fundamentos éticos de un sistema político canalizado a través de su
propio orden jurídico. Sostiene Peces Barba, citado, que son expresión
de una racionalidad cristalizada históricamente, que el Estado social y
democrático de Derecho asume como guía material del Derecho.
Los valores superiores de un ordenamiento, requieren de una tarea
interpretativa. Es decir, los valores no son conceptos cerrados y
completos sino, todo lo contrario, son abiertos y dinámicos.
Ahora bien, los valores que inspiran al Estado de Derecho, deben ser
identificables. Ello conduce al próximo apartado, donde se vinculará el
cumplimiento de las sentencias como un indicador propio del Estado
de Derecho.
Las sentencias de condena como indicador
Continuando con lo expresado anteriormente, y abordándose en este
apartado, el cumplimiento de las sentencias como un indicador,
corresponde mencionar el Índice de Estado de Derecho del World
Justice Project.
Se trata de una organización institucionalmente independiente y
multidisciplinar, que procura medir el avance del Estado de Derecho en
el mundo. Tal como explica Márquez García (2015), se elabora un
índice del Estado de Derecho en 102 países que arroja un indicador
cualitativo en la materia. Este índice mide el cumplimiento de los
distintos países a través de 8 indicadores: limitación a los poderes de
gobierno, ausencia de corrupción, gobierno abierto, derechos
fundamentales, orden y seguridad, cumplimiento normativo eficaz,
justicia civil y justicia penal.
El objeto de la investigación, se vinculó específicamente con el
cumplimiento de la normativa: cuál es el grado de cumplimiento de
Uruguay respecto de las sentencias de condena recaídas en su contra.
Incluso, se podría complementar con otro valor: la efectiva tutela
jurisdiccional, aspecto sobre el cual se profundizará más adelante y
dentro de este apartado.
Conforme el Índice del World Justice Project, en su informe
correspondiente al año 2017 – 2018, dentro de los países de América
Latina y el Caribe, Uruguay ocupa el lugar número 22 de 113 países.
La medición del Estado de Derecho a través de indicadores, permite
una graduación, lo cual concilia el concepto explicado dentro de este
apartado, en cuanto “Estado de Derecho” no es un concepto unívoco.
Referir al cumplimiento de las sentencias como un indicador, implica,
necesariamente, definir a qué refiere dicho término. En tal sentido, y
siguiendo a lo expresado por la Organización de las Naciones Unidas
(1999), los indicadores constituyen herramientas para clarificar o
definir, de manera precisa, determinados objetivos e impactos, se trata
de medidas verificables que han sido diseñadas para ofrecer un cierto
estándar o parámetro contra el cual se pueda evaluar, demostrar o
contrastar.
En términos de indicadores, parece ineludible citar a Durkheim (1985),
quien manifiesta una noción primaria de “indicador” al referir a los
hechos sociales como objeto de la sociología, en tanto, los mismos son
observables en forma indirecta. Aquí yace un atisbo del concepto de
“indicador” y “operacionalización”, que relaciona la observación de un
hecho por medio de signos externos que lo tornen perceptible.
En la evolución del concepto, Galtung (1978), introduce la noción de
“variables”, entendiendo que forman parte de la matriz de datos. Para
el citado autor, toda variable se rige por el principio de comparabildad,
de clasificación y de integridad. Esta tríada de principios se encuentra
estrechamente ligada con los indicadores.
Años más tarde, Samaja (1993), amplía aun más, el concepto de
“indicador”, abriendo una distinción con relación a las matrices en un
nivel tautológico y otro descriptivo.
En forma complementaria, Blalock (1998), ha sostenido que los
indicadores deben ser lo suficientemente sensibles como para detectar
los cambios dinámicos de la realidad. Es así, como un indicador, se
erige como instrumento de medición. Y su elaboración, se apoya en
elementos teóricos, epistemológicos, metodológicos, y también
políticos, como señala Pautassi (2010).
En consonancia con lo anterior, Bourdieu (2002) afirmó que la
epistemología, la metodología y la teoría constituyen tres dimensiones
indivisibles de la investigación sociológica. Indicó el referido autor, que
sin una teoría, no es viable edificar instrumento alguno y tampoco es
viable analizar o interpretar resultados. Los indicadores no tienen un
único y eterno significado sino que deben ser estudiados a la luz de lo
que representan. Esto es, indican algo en relación a un objeto de
estudio.
El Estado es un actor permanente que se manifiesta por medio del
gobierno y de las instituciones de carácter público. Estas instituciones
constituyen brazos ejecutores de políticas públicas prediseñadas, que
siguen un sistema de valores preexistente, y cuyo contenido requiere
de una tarea interpretativa por parte de los operadores jurídicos
involucrados.
La investigación vinculó el cumplimiento del Estado uruguayo respecto
de las sentencias de condena recaídas en su contra, acotando el marco
temporal a los últimos 10 (diez) años. Por lo que, se torna necesario
conceptualizar las referidas sentencias de condena.
En esta línea, se señala que el Estado tiene el deber de adaptar su
comportamiento a las sentencias. Esa obligación por parte del Estado,
de adecuar su comportamiento a los fallos reposa en el derecho de la
efectiva tutela jurisdiccional (Cajarville, 2008).
La ejecución de las sentencias debe ser rápida y eficaz, porque la
esencia del Estado de Derecho radica no solamente en la posibilidad de
obtener por parte de un tribunal independiente, una sentencia dictada
en contra del Estado, sino además en la posibilidad de ejecutarla en
tiempo y forma (Delpiazzo, 2009).
Las sentencias contra entidades estatales podrán ser de los siguientes
tipos: las que condenen a no hacer algo, las que condenen a dar una
cosa, las anulatorias de actos administrativos, y las que condenen a
pagar una suma de dinero líquida y exigible o fácilmente actualizable
o liquidable.
Bajo esta última acepción se consideraron las sentencias de condena a
lo largo del desarrollo de la investigación. Pues, se trata de un tipo de
sentencias donde claramente se visualiza el grado de acatamiento por
parte del Estado, cuando el mismo actúa como parte demandada
dentro del proceso jurisdiccional.
Cabe señalar que, la base de datos del RUJE contiene además,
información de los procesos jurisdiccionales en etapa previa al dictado
de sentencia, lo cual ha sido analizado en el presente trabajo.
Desde el punto de vista procesal, los artículos 400 y 401 del Código
General del Proceso, en la redacción dada por la Ley N° 19.090, de 14
de junio de 2013, contemplan el procedimiento, aplicando sobre
sentencias definitivas de condena. La redacción anterior de las normas
citadas, refería a sentencias ejecutoriadas.
Al eliminarse la referencia a la ejecutoriedad de las sentencias, caben
dos supuestos: la procedencia de la ejecución provisional de aquellas
sentencias que no hayan adquirido calidad de ejecutoriadas, o la
imposibilidad de que las mismas sean ejecutadas (Gutiérrez y Pereira,
2013).
La sentencia de condena debe tener calidad de ejecutoriada. La
exigencia de la cosa juzgada como presupuesto para la ejecución, es
conteste con el artículo 400.4 del Código General del Proceso, citado.
Por otro lado, el mismo cuerpo normativo dispone en su artículo 400.1
la exigencia de ejecutoriedad de la sentencia para los procesos de
ejecución contra Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y
Servicios Descentralizados, lo que no justificaría un tratamiento
diferencial en otro caso (Gutiérrez y Pereira, 2013).
Por lo expuesto, la investigación consideró los procesos jurisdiccionales
registrados en el RUJE, y en cuanto a las sentencias, consideró las
sentencias de condena a pagar una suma de dinero líquida y exigible,
o fácilmente actualizable o liquidable, que hayan adquirido calidad de
ejecutoriadas.
Tal como se anticipara en el comienzo de este trabajo, el cumplimiento
de sentencias hace a elementos clave del Estado de Derecho, como
ser, la certeza jurídica y la efectiva tutela jurisdiccional.
En tal sentido, y desde la perspectiva constitucional, García de Enterría
(1983) ha expresado que el sistema de tutela constitucional de los
derechos en las actuaciones jurisdiccionales, se ciñe dentro del modelo
democrático y social de derecho, buscando justamente garantizar, la
adecuada tutela jurisdiccional en los conflictos.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha expresado que no
contar con una efectiva tutela jurisdiccional, es una transgresión del
Estado. Agrega la Corte, además, que no alcanza con una previsión
formal normativa de rango constitucional, sino que la tutela debe ser
efectiva, el recurso jurisdiccional debe ser idóneo para establecer si se
ha configurado una violación a los derechos.
Abonando esta postura, Araújo – Oñate (2011) entiende que, la tutela
jurisdiccional debe existir no solo desde el punto de vista formal, sino
que debe ser efectiva y adecuada, y ello conlleva una determinada
idoneidad para proteger la situación jurídica lesionada.
Sumado a la idoneidad, la efectiva tutela jurisdiccional debe cumplir
con requerimientos prácticos o empíricos, tal como lo ha expresado la
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es decir, la tutela
jurisdiccional debe estar articulada en la práctica y no ser un mero
enunciado teórico o formal, debe cumplirse efectivamente.
Ya Carnelutti (1936) advertía que la convivencia en sociedad genera
conflictos en tanto, las necesidades de las personas, son ilimitadas, y
los bienes sobre los cuales recaen sus intereses, son escasos. Por ello,
la importancia de contar con un sistema que prevea en los hechos, una
adecuada tutela jurisdiccional.
Como expresa Diz (2019), la Constitución como cuerpo normativo que
se encuentra en la cúspide del ordenamiento jurídico, y aun no
teniendo referencia explícita e individual a todos los mecanismos para
resolución de controversias, debe asegurar la efectiva tutela
jurisdiccional, desde un ángulo lo suficientemente amplio e integrador.
La investigación desde el punto de vista
empírico
Diseño metodológico
Con relación al marco empírico de la investigación, se realizó un diseño
metodológico. El mismo, implicó la elaboración del plan de
investigación, conteniendo técnicas de recolección de datos, forma de
procesamiento de los mismos y su posterior interpretación.
De acuerdo al objetivo perseguido, el diseño de investigación de este
estudio fue de carácter no experimental descriptivo.
La investigación consideró como universo, los procesos que se
encuentran registrados en el RUJE.
En cuanto a las sentencias consideradas, se consideraron las de
condena a pagar una suma de dinero líquida y exigible, o fácilmente
actualizable o liquidable, que hayan adquirido calidad de ejecutoriadas.
Corresponde aclarar que quedaron exceptuadas aquellas sentencias
que, también hacen al concepto de Estado de Derecho, como ser, las
de impacto ambiental y las que condenan al Estado a entregar
medicamentos de alto costo. En este último caso, se las excluyó por
cuanto no se trata de condena a pagar una suma de dinero, sino a
proporcionar una cosa. En el primer caso, se las excluyó por tratarse
de una temática específica, y se propone un estudio específico de las
mismas, en una ulterior fase del proyecto, a fin de acotar esta primera
fase en términos materialmente realizables.
Al disponer de escasa información en la materia, la investigación
pretendió aportar datos objetivos y cuantificables que permitan
determinar el grado de cumplimiento de estándares que hacen al
Estado de derecho.
La investigación se compone de una dimensión cuantitativa y otra,
cualitativa, en la cual se relevó la experiencia de informantes
calificados en la materia.
La investigación fue guiada a través de una serie de preguntas
(relacionadas a las variables que surgen de la base de datos del RUJE.
La información se procesó y se realizó un análisis cuantitativo,
estudiando las siguientes variables:
Variable dependiente:
La variable dependiente es definida como el grado de cumplimiento del
Estado de las condenas. Se operacionaliza como la combinación de tres
dimensiones: cumplimiento o no del plazo establecido, pago total o
parcial (en cuotas), existencia o no de intimación. Se construye un
indicador cualitativo en base a la combinación de estas dimensiones,
de carácter ordinal, con categorías que miden el grado de cumplimiento
desde el mínimo (cumplir fuera de plazo con intimación) hasta el
máximo (cumplir en tiempo y forma sin intimación).
Las variables independientes derivan de las hipótesis de trabajo
detalladas arriba.
Considerando la tipología de investigación, y dados los datos
requeridos, se efectuó por un lado, un análisis cuantitativo de los datos
proporcionados por el RUJE.
Los reportes obtenidos de la base de datos señalada, son expresados
a través de planillas Excel.
Con relación a la dimensión cualitativa, se realizaron entrevistas a
informantes calificados, siguiendo la guía de análisis, a fin de
contrastar ambas dimensiones (cuantitativa y cualitativa) con los
mismos parámetros.
Se confeccionaron las variables en base a la información arrojada por
el RUJE.
Los datos obtenidos fueron vertidos en planillas, prosiguiéndose a
realizar análisis descriptivos. En el caso de las variables cualitativas, se
utilizó el comando “Frecuencias”.
Para el análisis de las variables cuantitativas se utilizó el comando
“Descriptivos”.
Con relación a la dimensión cualitativa, se utilizó la técnica de
entrevista, pautando las mismas preguntas a todos los informantes
calificados, documentándose las respuestas.
Los datos fueron procesados con apoyo de programas estadísticos. Se
utilizó una matriz indicando las variables estudiadas.
Se analizaron las variables cualitativas, para lo cual se implementaron
estudios de frecuencias; y en el caso de las variables cuantitativas, se
realizaron análisis descriptivos.
Obtenida la base de datos, se depuró y se procesó la información para
su análisis.
Los datos fueron clasificados según la variable estudiada.
Para el análisis de los resultados, se determinaron los indicadores de
cada variable estudiada según los criterios por los cuales se clasificaron
los datos.
Se confeccionaron tablas con la distribución de las principales
variables. Se realizaron análisis de las medias de aquellos casos donde
se contó con el importe o donde se pudo calcular la duración del
proceso. En algunos casos se realizó una comparación en base a la
mediana.
A los efectos de hacer factible el análisis y poder sistematizar la
información disponible, se agruparon las sedes judiciales y los asuntos
en categorías más reducidas.
Complementariamente, se realizaron gráficos para la representación
de los datos arrojados por la base.
Hipótesis y objetivos
La pregunta problema que guió la investigación, fue: ¿cuál es el grado
de cumplimiento del Estado uruguayo respecto de las sentencias de
condena recaídas contra entidades públicas en los últimos 10 (diez)
años?
Al referirse a las “entidades públicas”, tal como fuera explicado en el
apartado de Marco Teórico, se entendió acotado a la denominada
Administración Central. Es decir, aquellos Ministerios que integran el
Poder Ejecutivo.
Se consideraron las sentencias de condena a pagar una suma de dinero
líquida y exigible, o fácilmente actualizable o liquidable, que hayan
adquirido calidad de ejecutoriadas.
Considerando la escasez de literatura nacional que aborde los
estándares que determinan cuándo un Estado es de derecho, y ante la
falta de antecedentes en la materia1, se propusieron algunas hipótesis
que funcionaron como guías de trabajo:
-El grado de cumplimiento por parte del Estado se vería afectado
según el monto que la sentencia condene a pagar. Pues, las
sentencias que condenan al pago de sumas cuantiosas podrían ser
ejecutadas con mayor dilación de tiempos o requiriendo una
intimación judicial.
-Otra hipótesis razonable de trabajo sería, que el grado de
cumplimiento por parte del Estado depende del demandante. Es
decir, en la medida que el demandante sea una empresa o una
entidad con mayores recursos que un sujeto particular, podría
estimarse que el Estado cumple con mayor celeridad.
-El grado de cumplimiento por parte del Estado podría depender de la
entidad demandada. Considerando los términos de la presente
investigación, las entidades públicas estudiadas quedarán acotadas a
la Administración Central. Esto es, los diferentes Incisos o Ministerios.
El objetivo general es contribuir al conocimiento de las relaciones entre
el Estado de Derecho y el cumplimiento de las sentencias de condena
recaídas en su contra.
Los objetivos específicos se detallan a continuación:
- Describir el cumplimiento del Estado uruguayo respecto de las
sentencias de condena recaídas en su contra en los últimos 10 (diez)
años.
-Determinar los elementos que permitan indicar mayores o menores
niveles de cumplimiento por parte del Estado.
-Comparar anualmente el volumen de sentencias ejecutadas en los
últimos 10 (diez) años, en función del monto condenatorio, entidad
demandada, sujeto demandado y causa judicial.
Resultados
En este apartado serán presentados los resultados, desde una
dimensión cuantitativa y cualitativa.
Dimensión cuantitativa de la investigación
Puede apreciarse el incremento sostenido de casos desde 2015 hasta
2017. Probablemente, se deba al inicio del registro sistemático en el
RUJE. La caída posterior a 2017 posiblemente se deba a que los casos
iniciados con posterioridad, no hayan sido todavía incorporados al RUJE
en su totalidad.
Gráfico Nº 1: Cantidad de casos por año de inicio
Respecto de la Base de Datos proporcionada por el RUJE, se detalla
qué Inciso de la Administración Central crea los casos, a los efectos de
su correspondiente registro.
Se observa que la gran mayoría de los casos son creados por el
Ministerio de Economía y Finanzas. Esto seguramente se debe a que el
artículo 400 del Código General del Proceso, sobre sentencias contra el
Estado, establece en su inciso 4° la obligación de comunicar a dicho
Inciso (dentro del término de los 10 días hábiles siguientes a la
ejecutoriedad del fallo liquidatorio) que deberá depositar en la cuenta
del BROU (Banco República Oriental del Uruguay) del acreedor o a
quien éste autorice, el monto correspondiente a la liquidación.
El inciso 5° de la precitada norma, establece además, que corresponde
a la Tesorería General de la Nación (Unidad Ejecutora del Ministerio de
Economía y Finanzas) comunicar al Tribunal, al Inciso condenado y al
Ministerio de Economía y Finanzas la fecha en que se haya realizado el
depósito.
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Con relación a las materias sobre las cuales han recaído los casos
registrados, a continuación se exponen los datos relevados:
Gráfico Nº 2: Materia
En su gran mayoría, los casos corresponden a la materia civil. Es muy
bajo, comparativamente, el porcentaje de casos relativos a la materia
aduanera, de conciliación previa, contencioso administrativo, de paz,
laboral y penal. La diferencia con los casos tramitados ante Juzgados
de Paz, se atribuye al monto del reclamo. Esto supone que las
demandas incoadas son de mayor cuantía.
Complementando lo expresado en el párrafo anterior, dentro de la
materia civil, corresponde analizar qué asuntos han sido objeto de los
casos registrados:
Si bien el proyecto se enmarca en las sentencias de condena de suma
líquida y exigible, o fácilmente liquidable y exigible, la base de datos
del RUJE provee detallados todos los asuntos (del Estado como
demandado y como actor, como puede ser, los casos de clausura de
establecimientos), por lo que se entiende interesante efectuar el
contraste. Tal como se observa, el panorama se torna más
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
heterogéneo cuando se trata de analizar el asunto correspondiente a
cada caso. No obstante, es posible identificar que más de un tercio de
los asuntos, refieren a intimaciones de pago, lo que sugiere, que la
ejecución de la sentencia no se produce en forma espontánea sino que
el actor debe intimar a su cumplimiento.
La gran mayoría de los casos están abiertos o en creación, por lo que
no queda clara la instancia de efectiva ejecución de los casos cerrados.
Este punto encuentra particular contraste con el análisis cualitativo
llevado a cabo. En este sentido, en términos generales, se ha
expresado por parte de los informantes calificados, que una vez
culminados los procesos judiciales, el particular debe intimar el
cumplimiento por parte del Estado. Siendo, en la gran mayoría de los
casos, casi imposible cobrar en forma efectiva, por lo que las partes
terminan acordando el pago a través de cartas de crédito o quitas en
determinados tributos.
En todos los casos el inciso interviniente es el Ministerio de Economía
y Finanzas, incluyendo los casos que fueron creados por Ministerio del
Interior y Ministerio de Educación y Cultura.
Del porcentaje que sí existe información al respecto, en su gran
mayoría, la pretensión se encuentra determinada, existiendo un
porcentaje mínimo respecto del cual, la pretensión se encuentra
indefinida.
En casi la totalidad de los reclamos, la moneda está representada en
dólares estadounidenses.
Solo en una cuarta parte de los casos existe el dato del juzgado. La
agrupación de los juzgados muestra que dos de cada tres casos que
tienen datos se dirimen en juzgados letrados, y solo el 6% en juzgados
de paz. La mitad aproximadamente en el interior.
Del cruzamiento realizado entre sede y etapa procesal, surge que la
gran mayoría del porcentaje determinado como “sin datos” se
corresponde con “otros” con relación a la etapa procesal.
Solo en un centenar de casos hay datos del monto de la pretensión. Se
detectó un valor máximo de 1600 millones de pesos que, fue eliminado
a los efectos de la presente investigación una vez que se confirmara
que se trató de un error.
Solo en 66 casos se registra fecha de pago. La duración media del
proceso (entre inicio y pago) es de 1340 días (tres años y ocho meses
aproximadamente), con un máximo de más de 7000 días (19 años).
Para tener una aproximación a la duración de los procesos, se tomó
una fecha de finalización ficticia (31 de diciembre de 2020). A esa
fecha, el promedio de duración era de 1230 días (tres años y medio
aproximadamente).
Si se observan la media de los montos por tipo de juzgado, se
encuentra que los valores mayores corresponden a los de Contencioso
Administrativo de Capital, seguidos de cerca por los letrados penales.
Si se toma en cuenta la mediana, los valores mayores corresponden a
letrados penales. Los valores máximos absolutos corresponden a
Contencioso Administrativo, pero esta vez seguidos de los letrados del
interior. Estas discrepancias, y la escasa cantidad de datos, obliga a
tomar conclusiones en forma cautelosa.
Cabe señalar que los datos fueron depurados, quitando un monto de
demanda de 1.600: $ (mil seiscientos millones de pesos uruguayos)
adjudicado en sede de Paz del Interior. Se constató que se trató de un
error. Por esa razón conviene comparar en base a la mediana (el valor
que divide la distribución a la mitad). Según esa medida, los montos
son muy similares en los letrados de capital e interior, y mayores a los
del resto.
Observando el monto según el asunto, se encuentra que los montos
mayores corresponden a ejecuciones de sentencias.
En los casos en que se tienen datos, la duración del proceso hasta el
pago parece ser mayor cuando se trata de cobro de pesos (2210 días;
algo más de seis años).
Si se toma la duración de cada proceso, haciendo un corte temporal
hasta el 31 de diciembre de 2020, el cobro de pesos o procesos de
similares características, pareciera ser el que mayor duración tiene en
el tiempo.
Dimensión cualitativa de la investigación
La dimensión cualitativa se compuso de información proporcionada por
informantes calificados.
Corresponde señalar, que se utilizó la técnica de entrevista,
confeccionándose una guía de preguntas que fue replicada a todos los
informantes. A su vez, la referida guía de preguntas ofició para
instrumentar los datos empíricos. De forma tal, que ambas
dimensiones fueron analizadas bajo los mismos parámetros.
De las entrevistas realizadas, surge el consenso respecto de las
dilaciones por parte del Estado en cumplir con las sentencias que
recaen en su contra. Generalmente además, se requiere intimación
para el cumplimiento de las sentencias.
Conclusiones generales
A continuación se exponen las conclusiones arribadas en función de la
investigación realizada:
- Habiéndose tomado como insumo principal, la base de datos del RUJE,
se visualizó cierta disparidad en la forma de registrar la información.
Dicha disparidad en los criterios, generó una gran heterogeneidad en
el universo de información a procesar.
- Asimismo, se detectó que la información correspondiente a cada
proceso se encuentra, en varios casos, incompleta, lo que dificultó el
análisis. En un caso puntual, se advierte que además, se padeció de
error al ingresar el monto del reclamo, cuya cuantía tornaba inviable
que el asunto fuera tratado en la sede judicial (Juzgado de Paz) donde
figuraba. Tanto este punto como el anterior, podrían ser superados,
introduciendo mejoras en el sistema ya existente.
- Con relación al tipo de reclamos judiciales, se concluye que en su
amplia mayoría, predominan las demandas por materia civil en base a
los datos arrojados por el RUJE. No obstante, la dimensión cualitativa
de la investigación, permite concluir que la temática es muy diversa.
- En más de un tercio de los casos, según surge del RUJE, se constató
que debió procederse a la intimación al cumplimiento de las sentencias.
Con relación a este punto, en la dimensión cualitativa, se expresó que
en la gran mayoría de los casos (cerca del 90%) se debe proceder a la
intimación del cumplimiento.
- El promedio general de los procesos lleva aproximadamente 3 años y
medio en sede judicial, conforme análisis de la base de datos del RUJE.
Sobre este aspecto, en la dimensión cualitativa, los informantes
calificados son contestes en afirmar las demoras y grandes dilaciones
por parte del Estado. Surge incluso, la visualización de que dentro de
la justicia ordinaria, se ha obtenido un mayor porcentaje de condenas
en la justicia civil que en la contenciosa administrativa. Esto podría
llevar a cuestionar si existen diferencias en cómo se visualiza al Estado
cuando es parte demandada en un proceso, dependiendo si el mismo
tiene lugar en sede de justicia ordinaria o contenciosa administrativa.
- Los montos de los reclamos son muy superiores cuando el Estado es
demandado en comparación a cuando comparece como actor.
- Surge tanto de la dimensión cuantitativa como cualitativa, que el
cumplimiento del Estado requiere intimación. Es decir, no se produce
en forma espontánea. Con un agregado: conforme lo expresado en la
dimensión cualitativa, en oportunidades, el Estado paga con medios
alternativos.
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Nota:
1 Tampoco existen antecedentes claramente vinculados a este
proyecto en la literatura internacional.
Nota de contribución autoral: La elaboración del artículo es obra
únicamente del autor.
Nota de aprobación del editor: El editor es el responsable de la
publicación del presente manuscrito.
