Doctrina
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Rubén
Correa Freitas
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Los
principios fundamentales de la ética en la función pública
uruguaya
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The Fundamental Principles of Ethics in the
Uruguayan Public Service
Os princípios fundamentais da ética no serviço público
uruguaio
Profesor Titular, Grado 5, de Derecho
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad de la
República. Coordinador del Área de Derecho Público de la Facultad de
Derecho de la Universidad de la República. Director del Instituto de
Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad de la
República. Doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Magister en Educación.
ORCID:
0000-0002-6721-8288 Contacto:
correafr@adinet.com.uy
Resumen: Se analiza el concepto de ética
en la doctrina y en el derecho positivo uruguayo, así como los principios
y las normas que surgen de las Convenciones Internacionales contra la
Corrupción ratificadas por el Uruguay, a la luz del nuevo Código de Ética
en la Función Pública, aprobado por la Ley Nº 19.823 de fecha 18 de
setiembre de 2019. Se procura precisar el fenómeno de la corrupción como
un flagelo que afecta a todas las sociedades modernas y en especial a las
Administraciones Públicas. Asimismo, se estudian los principios
fundamentales que surgen de la Constitución de la República y del nuevo
Código de Ética en la Función Pública, procurando una interpretación que
facilite la efectiva aplicación y cumplimiento de los mismos en el ámbito
de la Administración Pública uruguaya.
Palabras clave: ética, corrupción, función
pública, principios fundamentales de ética, código de ética.
Abstract: The concept of ethics in the
Uruguayan Legal Doctrine and Positive Law is thoroughly analysed as well
as the principles and legal standards which are raised in the
International Conventions against the corruption ratified by Uruguay in
the light of the new Code of Ethics in the Public Service which was passed
by the Law number 19.823 dated 18th September, 2019. It strives for
pointing out the phenomenon of corruption scourge as one which hits all
modern societies, especially the Public Administrations. At the same time,
the essential principles that stem from the Constitution and the new Code
of Ethics are studied providing an interpretation which ease the efective
application and compliance of them in the field of the Uruguayan Public
Administration.
Keywords: Ethics, Corruption, Public Service, Essential Principles of
Ethics, Code of Ethics.
Resumo: Analiza-se o conceito de ética na
doutrina e no direito positivo uruguaio, assim como também os princípios e
as normas que surgem das Convenções Internacionais contra a Corrupção
ratificadas pelo Uruguai, à luz do novo Código de Ética na Função Pública,
aprovado pela Lei no. 19.823 de 18 de setembro de 2019. A intenção é
precisar o fenômeno da corrupção como um flagelo que afeta todas as
sociedades modernas e em especial as Administrações Públicas.
Adicionalmente, estudam-se os princípios fundamentais que surgem da
Constituição da República e do novo Código de Ética na Função Pública,
procurando uma interpretação que facilite a efetiva aplicação e
cumprimento desses princípios no âmbito da Administração Pública uruguaia.
Palavras-chave: ética, corrupção, função pública, princípios fundamentais
de ética, código de ética.
Recibido: 20200514 - Aceptado: 20200618
Introducción
El tema de la ética en la Función Pública
viene llamando la atención hace muchos años en nuestro país, pero también
en América Latina y en Europa. Es así, por ejemplo, como en la Unión
Europea un caso de corrupción denunciado por el Comité de Sabios, obligó
el 16 de marzo de 1999 a renunciar a todos los miembros de la Comisión
Europea, presidida entonces por el francés Jacques Santer. Si bien no es
un fenómeno nuevo, siempre es un tema que sacude a la opinión pública,
provocando crisis políticas, renuncias de altos jerarcas de gobierno e
incluso pronunciamientos de la Justicia Penal condenando las prácticas que
han sido tipificadas como delitos por la ley.
A principios de 1996, en mi calidad de
Director de la Oficina Nacional del Servicio Civil, promoví la realización
de un Curso de Verano en el Salón “Azul” de la Intendencia de Montevideo,
sobre la ética en la Función Pública, que estuvo a cargo del entonces
Rector de la Universidad Católica del Uruguay, Dr. José Luis Mendizábal,
al que asistieron más de ochocientos funcionarios públicos. En 1999, la
Oficina Nacional del Servicio Civil publicó en la Revista de
Administración Pública Uruguaya , N.º 25, un Decálogo de Principios de
Ética en la Función Pública, destacándose los siguientes:
- .º
Principio de Servicio Público.
- .º
Principio de legalidad.
- .º
Principio de Justicia e Imparcialidad.
- .º
Principio de Igualdad.
- .º
Principio de Proporcionalidad.
- .º
Principio de Colaboración y Buena Fe.
- .º
Principio de Información y Calidad.
- .º
Principio de Lealtad.
- .º
Principio de Integridad.
- .º
Principio de Competencia y Responsabilidad.
Asimismo, corresponde destacar la
aprobación de la Ley Nº 17.060 de fecha 23 de diciembre de 1998, por la
que se dictaron normas referidas al uso indebido del poder público
(corrupción). Esta Ley fue sancionada en aplicación de la Convención
Americana contra la Corrupción, aprobada en la ciudad de Caracas,
Venezuela, el 29 de marzo de 1996.
En el año 2003, el Poder Ejecutivo, con el
asesoramiento de la Junta de Transparencia y Ética Pública, JUTEP, aprobó
el Decreto Nº 30/003 de fecha 23 de enero de 2003, por el que se
establecen las Normas de Conducta en la Función Pública, en cumplimiento
de una de las obligaciones impuestas por la Convención Interamericana
contra la Corrupción, celebrada en Caracas el 29 de marzo de 1996 y
aprobada por el Uruguay por Ley Nº 17.008 de fecha 25 de setiembre de
1998.
Finalmente, por Ley Nº 19.823 de fecha 18
de setiembre de 2019, se ha promulgado un Código de Ética en la Función
Pública, que tuvo su iniciativa en un Proyecto de Ley presentado ante la
Cámara de Senadores, con la firma de los Senadores del Frente Amplio, en
el que se incorporan las normas contenidas en el Decreto Nº 30/003 de
fecha 23 de enero de 2003 y en la Ley Nº 19.121 de fecha 20 de agosto de
2013, que aprueba el Estatuto del Funcionario Público de la Administración
Central.
En la Exposición de Motivos con que se
acompaña el Proyecto de Ley, se expresa que: "El presente proyecto de Ley
tiene por objeto sistematizar y homogeneizar, en una misma norma de
jerarquía legal, un conjunto de reglas relativas al buen ejercicio de la
función pública por parte de los funcionarios de todas las Personas
Públicas Estatales y no Estatales".
En lo que se refiere a los cambios que introduce este nuevo Código, según
la Exposición de Motivos, hay tres aspectos fundamentales:
En primer lugar, “se efectúa una
precisión ampliatoria del concepto de “corrupción” en el sector público,
pues en materia de normas administrativas el mismo aparecía más
identificado con la conducta del corrompido, omitiéndose la previsión de
consecuencias en el ámbito administrativo respecto del corruptor”.
En segundo lugar, se “refuerza el deber de
los funcionarios públicos de rendir cuentas, en la medida que en el
Artículo 38 inciso 2 del proyecto se incluye el deber de rendición
respecto de los gastos en los que se incurriese en el uso de las tarjetas
corporativas”,
En tercer lugar, “el proyecto incluye en su Título III un bloque de normas
que rigen la conducta de los representantes de una Persona Pública, sea
Estatal como no Estatal, en la dirección de una sociedad, asociación,
consorcio o entidad de cualquier naturaleza regulada por el Derecho Privado,
que esté integrada total o parcialmente por éstas, así como las personas
físicas y jurídicas designadas como fiduciarios, en un fideicomiso en el que
una Persona Pública Estatal o no Estatal sea fideicomitente o beneficiario”.
El
concepto de Ética
Debemos plantearnos como cuestión
principal, antes de analizar los principios contenidos en el nuevo Código
de Ética en la Función Pública, qué es la ética y si es posible regularla
jurídicamente. En otros términos, si podemos hablar de ética, cuando la
norma ética es incorporada a una norma jurídica, que además prevé
sanciones disciplinarias, penales y civiles. En otros términos, ¿puede
considerarse una norma ética aquella conducta del funcionario que está
tipificada como un delito penal?; ¿estamos ante una norma ética cuando lo
que se le imponen al funcionario son normas sobre deberes, obligaciones,
prohibiciones e incompatibilidades en el ejercicio de la función pública?
El vocablo “ética” tiene su origen en el griego ethikós, que significa
“hábito, costumbre”. A su vez, el término ethikós procedería del vocablo
“ethos”, que significa “carácter”. Hace dos mil quinientos años, Aristóteles
(384–322 AC) enseñaba que existen dos clases de virtud, la dianoética y la
ética.
La dianoética se
origina y crece principalmente por la enseñanza, y por ello requiere
experiencia y tiempo; la ética, en cambio, procede de la costumbre, como
lo indica el nombre que varía ligeramente del de “costumbre”. De este
hecho resulta claro que ninguna de las virtudes éticas se produce en
nosotros por naturaleza, puesto que ninguna cosa que existe por naturaleza
se modifica por la costumbre (Aristóteles, 1998, 160).
Agrega más adelante que:
practicando la justicia nos hacemos justos;
practicando la moderación, moderados, y practicando la virilidad, viriles.
Esto viene confirmado por lo que ocurre en las ciudades: los legisladores
hacen buenos a los ciudadanos haciéndoles adquirir ciertos hábitos, y ésta
es la voluntad de todo legislador; pero los legisladores que no lo hacen
bien yerran, y con esto se distingue el buen régimen del malo
(Aristóteles, 1998, 161).
Por su parte, Tomás de Aquino sostiene que
los preceptos morales se refieren a las buenas costumbres y que las buenas
costumbres deben ser regidas por la razón, afirmando en definitiva que se
consideran buenas costumbres aquellas que están de acuerdo con la razón.
En tal sentido, afirma:
Los preceptos morales se distinguen de los
judiciales y ceremoniales, en cuanto se refieren a las buenas costumbres.
Y refiriéndose éstas al campo de la razón, que es propio de los principios
de los actos humanos, se consideran buenas en cuanto están de acuerdo con
la razón (Tomas de Aquino, 1975, 52).
Pero como enseña Ferrater Mora, un cambio radical se produjo en el concepto
de la ética con Immanuel Kant (1724-1804), quien procuró fundamentar una
ética formal y autónoma ¿Por qué? Porque según Kant,
los principios éticos
superiores, los imperativos, son absolutamente válidos a priori y tienen
con respecto a la experiencia moral la misma función que las categorías
con respecto a la experiencia científica. El resultado de semejante
inversión de las tesis morales conduce, por lo pronto, al trastorno de
todas las teorías existentes con respecto al origen de los principios
éticos: Dios, libertad e inmortalidad no son ya, en efecto, los
fundamentos de la razón práctica, sino sus postulados (Ferrater Mora,
1997, 282).
Debemos recordar, la fórmula del
imperativo categórico de Kant: “Obra de tal manera que la máxima de tus
actos pueda valer como ley universal para todo ser de razón.” De allí que
según Recasens Siches, “la ética kantiana es formalista, porque no da
preceptos de contenido, sino tan sólo un criterio universal.” (Recasens
Siches, 1965, 438).
Es necesario tener en cuenta especialmente el pensamiento de Max Weber
(1864-1920), quien en 1919 formuló la clásica distinción entre la “ética de
la convicción” y la “ética de la responsabilidad” en materia política. En
tal sentido el destacado pensador alemán sostenía:
Toda acción éticamente
orientada puede ajustarse a dos máximas fundamentalmente distintas entre
sí e irremediablemente opuestas: puede orientarse conforme a la “ética de
la convicción” o conforme a la “ética de la responsabilidad”. Hay una
diferencia abismal entre obrar según la máxima de una ética de la
convicción, tal como la que ordena (religiosamente hablando) “el cristiano
obra bien y deja el resultado en manos de Dios” o según una máxima de la
ética de la responsabilidad, como la que ordena tener en cuenta las
consecuencias previsibles de la propia acción. (Weber, s.f. 2).
Según el jurista y filósofo alemán Gustav Radbruch (1878-1950), al estudiar
las relaciones entre el Derecho y la Moral, corresponde precisar que:
La distinción entre los conceptos de Derecho
y moral, de justicia y de ética, fue establecida primeramente por
Thomasius y más tarde por Kant. Acerca de los valores morales sólo puede
decidir la propia conciencia, nunca el orden jurídico, lo que conduce,
prácticamente, a la importante consecuencia de que las transgresiones
contra el Derecho no pueden ser castigadas con penas infamantes (Radbruch,
1955, 53).
Pero aclara cuál es el fundamento del Derecho, afirmando que:
las órdenes jurídicas sólo pueden elevarse a
deberes de conciencia porque ellas mismas persiguen fines morales, porque
tienden a la realización de la moral. La validez del Derecho se basa en la
moral, porque el fin del Derecho se endereza hacia una meta moral
(Radbruch, 1955, 56).
En el mismo sentido, el profesor mexicano
García Máynez (1908-1993), enseña que: “Si los preceptos del derecho son
frecuentemente cumplidos por razones de orden moral, de carácter religioso
o simplemente diversos del temor a las sanciones jurídicas, es evidente
que su eficacia obedece en una parte a esas razones, y que las más
importantes, entre las últimas, son precisamente las de índole ética”
(García Máynez, 1983, 93).
Finalmente, parece interesante el planteo
que realiza el filósofo español Fernando Savater, cuando se plantea la
cuestión de definir qué es la ética. Sostiene en su Diccionario Filosófico
que:
El problema central al
intentar decir algo sobre ética es el de precisar, con la menor
arbitrariedad pero también con la menor pedantería académica que sea
posible, de qué asuntos vamos a tratar: ¿los deberes que tenemos hacia
nuestros semejantes?, ¿las normas que rigen la vida de una persona
decente?, ¿los valores sociales que nos gustaría ver respetados?, ¿los
mandamientos divinos?, ¿las pautas de conducta de las diversas épocas y
comunidades?, ¿las razones por las que podemos justificar haber obrado de
tal o cual manera, en lugar de cualquier otra? (Savater, 1997, 138).
Las
normas de Ética en la Constitución uruguaya
La Constitución de la República vigente,
no contiene una cláusula genérica sobre el tema de la ética en la función
pública. No obstante, nos encontramos con varias disposiciones que se
refiere a este tema, como son los arts. 58, 59, 115, 168 numeral 10, 198 y
209. A estas disposiciones debemos agregar dos más: una de carácter
general, que es el art. 44 de la Constitución, que hace alusión al
“perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del
país”; y otra disposición de carácter especial para la enseñanza, que es
el art. 71 de la Constitución, en cuyo inciso segundo prescribe: “En todas
las instituciones docentes se atenderá especialmente la formación del
carácter moral y cívico de los alumnos”.
Sin duda alguna, las dos disposiciones
fundamentales son los arts. 58 y 59 de la Constitución de la República,
dado que el art. 58 afirma que los funcionarios están al servicio de la
Nación y no de una fracción política; mientras que el art. 59 de la
Constitución, prescribe que el funcionario existe para la función y no la
función para el funcionario.
A estos dos preceptos constitucionales,
debemos señalar el art. 115, que consagra el instituto de la remoción de
los Legisladores, que puede ser decretado por cada una de las Cámaras para
sus miembros por dos tercios del total de componentes, entre otras
causales “por actos de conducta que le hicieren indigno de su cargo,
después de su proclamación”. Por su parte, el art. 168 numeral 10 de la
Constitución uruguaya, establece una causal específica para la destitución
de los funcionarios diplomáticos y consulares, que es “la comisión de
actos que afecten su buen nombre o el prestigio del país y de la
representación que invisten”. A su vez, el art.198 de la Constitución
faculta al Poder Ejecutivo para destituir a los miembros de los
Directorios de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, por las
causales de ineptitud, omisión o delito en el ejercicio del cargo o por
“la comisión de actos que afecten su buen nombre o el prestigio de la
institución a que pertenezcan”. Por último, corresponde mencionar el 209
de la Constitución de la República, referido a los miembros del Tribunal
de Cuentas, quienes son responsables ante la Asamblea General, en reunión
de ambas Cámaras “por el fiel y exacto cumplimiento de sus funciones”
(Correa Freitas, 2013, 112-113).
Este conjunto de disposiciones que
contiene la Constitución de la República de 1967, constituye la base
fundamental sobre la que debe analizarse el tema de la ética en la función
pública, sirviendo como principios básicos y fundamentales de nuestro
ordenamiento jurídico en la interpretación y aplicación de todas las
disposiciones relacionadas con este problema tan importante como
trascendental. Los instrumentos internacionales, como las Convenciones que
ha ratificado nuestro país, tanto la Convención Interamericana de Caracas
de 1996, como la Convención de las Naciones Unidas de Mérida de 2003,
complementan y dan mayor relevancia a las normas constitucionales en la
materia. El Código de Ética en la Función Pública aprobado por Ley Nº
19.823 de fecha 18 de setiembre de 2019, constituye un compendio de todas
las normas legales y reglamentarias vigentes en la materia.
La
Ética en la Función Pública
El problema de la ética en la función
pública viene generando profundas preocupaciones desde hace muchos años a
nivel político, jurídico y de la doctrina. Tan es así, que tenemos
instrumentos internacionales, como la Convención Interameri- cana contra
la Corrupción de Caracas de fecha 29 de marzo de 1996, aprobada por
nuestro país por Ley Nº 17.008 de fecha 25 de setiembre de 1998; así como
la Con- vención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, suscrita en
Mérida, México, entre el 9 y el 11 de diciembre de 2003, aprobada por el
Uruguay por Ley Nº 18.56 de fecha 20 de noviembre de 2006. En tal sentido, debemos
corresponde destacar que, en la Convención Interamericana contra la
Corrupción, se expresa entre otros conceptos en la parte expositiva:
“CONVENCIDOS de que la corrupción socaba la legitimidad de las
instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la
justicia, así como contra el desarrollo integral de los pueblos”.
En el art. III.1 los Estados Partes se
comprometen a adoptar, entre otras, las siguientes medidas:
1 Normas de conducta
para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones
públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de
intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos
asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones.
Establecerán también las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios
públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de
corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento. Tales
medidas ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los
funcionarios públicos y en la gestión pública.
En la doctrina argentina, el destacado
Profesor de Derecho Administrativo Agustín Gordillo, al analizar la
Convención Interamericana contra la Corrupción, enseña estos conceptos que
me parecen de singular importancia:
Luego de la caída del
Estado de Bienestar producida por los condicionamien-tos económicos y
financieros que se agravan con un entorno supranacional, y ante los
excesos de la potestad reglamentaria que pretenden tender un manto de
confusión sobre muchos de estos males, como así también la vinculación del
crimen organizado y el narcotráfico que son no ya solo una amenaza a los
derechos humanos sino al Estado mismo, es casi un silogismo el que lleva a
la necesidad de atacar a la corrupción y otros fenómenos que se vinculan a
ella, en especial el gasto ineficiente o dilapidador. Allí aparece la
CICC, con carácter supranacional. (Gordillo, 1997, 2).
A su vez, en el Preámbulo de la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción de 2003, se expresa, entre otras consideraciones, las siguientes:
Los Estados Parte en la
presente Convención, preocupados por la gravedad de los problemas y las
amenazas que plantea la corrupción para la estabilidad y seguridad de las
sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la
ética y la justicia y al comprometer el desarrollo sostenible y el imperio
de la ley. Preocupados también por los vínculos entre la corrupción y
otras formas de delincuencia, en particular la delincuencia organizada y
la delincuencia económica, incluido el blanqueo de dinero.
Por su parte, el art. 8º de dicha Convención de Mérida de las Naciones
Unidas de 2003, establece:
Art. 8. Códigos de conducta para
funcionarios públicos.
1.- Con objeto de combatir la corrupción,
cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su
ordenamiento jurídico, promoverá, entre otras cosas, la integridad, la
honestidad y la responsabilidad entre sus funcionarios públicos.
2.- En particular, cada Estado Parte
procurará aplicar, en sus propios ordenamientos institucionales y
jurídicos, códigos o normas de conducta para el correcto, honorable y
debido cumplimiento de las funciones públicas.
En el año 2018, la XVIII Conferencia
Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administración Pública y
Reforma del Estado, celebrada en la ciudad de Antigua, Guatemala, entre el
26 y 27 de julio de 2018, aprobó la Carta Iberoamericana de Ética e
Integridad en la Función Pública. Esta Conferencia fue organizada por el
CLAD, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, con
sede en Caracas, Venezuela, que reúne a las Administraciones Públicas de
América Latina, España y Portugal.
En el Preámbulo de la Carta Iberoamericana entre otros conceptos se afirma
lo siguiente:
La preocupación por la
corrupción y sus dañinos efectos para el desarrollo y la convivencia se ha
expandido por todo el mundo. Numerosos documentos internacionales y
rigurosos estudios académicos la consideran como la más dañina enfermedad
política de nuestra era. Para muchos países pobres y con gobiernos
frágiles se ha convertido en fuente constante de tensiones y una barrera
permanente para lograr el desarrollo de su economía y el bienestar de su
población; pero incluso en países desarrollados también está generando
olas de indignación, desestabilizando gobiernos y entorpeciendo el
crecimiento económico. Existe una cierta sensación de fracaso generalizado
en el combate de este gravísimo problema social. Todo este encadenamiento
de escándalos ha provocado que los niveles de desafección política se
eleven y la deslegitimación de la acción pública se dispare. No obstante
ello, un riguroso análisis comparativo global nos permite encontrar
algunos ejemplos de países que han sabido implementar estrategias eficaces
para detener y reducir fuertemente la enfermedad y sus efectos.
La Carta Iberoamericana tiene como
objetivos, entre otros, el de “Promover la integridad de los responsables
y servidores públicos en todos sus niveles, entendiendo por tal una
actuación continuamente coherente con los valores y principios relevantes
de la ética del servicio público”.
En nuestro país, debemos destacar la aprobación de la Ley Nº 17.060 de
fecha 23 de diciembre de 1998, por la cual se establecieron normas
referidas al uso indebido del poder público (corrupción). El art. 3º de la
Ley Nº 17.060 define a la corrupción en los siguientes términos: “A los
efectos del Capítulo II de la presente ley se entiende por corrupción el
uso indebido del poder público o de la función pública, para obtener
provecho económico para sí o por otro, se haya consumado o no un daño al
Estado”. En dicha Ley Nº 17.060 se creó la Junta Asesora en Materia
Económico Financiera del Estado, con el cometido de asesorar a nivel
nacional en materia de los delitos previstos en esta Ley contra la
Administración Pública, contra la economía y la hacienda pública, que se
imputen a los funcionarios públicos (art. 4º). Se incorporaron al Código
Penal los delitos de tráfico de influencias y el de utilización indebida
de información privilegiada (art. 9º).
Con fecha 15 de julio de 1999, la Oficina
Nacional del Servicio Civil publicó un afiche con el Decálogo de
Principios de Ética en la Función Pública, que fue distribuido entre todas
las dependencias de la Administración Pública. A modo de ejemplo, se puede
señalar que el primer principio es el Principio de Servicio Público, en el
que se establece: “Los funcionarios públicos están al servicio exclusivo
de la Nación y de los ciudadanos, debiendo prevalecer en cualquier
circunstancia el interés público sobre los intereses particulares o de
grupo”. A su vez, el tercer principio, es el Principio de Justicia e
Imparcialidad, que se define de la siguiente manera: “Los funcionarios
públicos, en el ejercicio de su función, deben tratar en forma justa e
imparcial a todos los ciudadanos, actuando según rigurosos principios de
neutralidad”. Por su parte, corresponde destacar el noveno principio, que
es el Principio de Integridad, que expresa: “Los funcionarios públicos
deben regirse en el ejercicio de la actividad pública, según los
principios de honestidad personal, integridad de carácter, austeridad
republicana y vocación de servicio”.
En el año 2003, el Poder Ejecutivo aprobó
el Decreto Nº 30/003 de fecha 23 de enero de 2003, sobre Normas de
Conducta en la Función Pública, reglamentario de la Ley Nº 17.060. En la
parte expositiva del mencionado Decreto Nº 30/003, se expresa en los
Considerandos IV y V lo siguiente:
IV.- Que, con la
finalidad de asegurar la adecuada comprensión de las normas generales de
conducta y responsabilidades que rigen la actuación de los funcionarios
públicos, es conveniente poner a disposición de los funcionarios dicha
normativa así como establecer procedimientos tendientes a elucidar las
situacio- nes dudosas y asesorar a los interesados acerca de las conductas
debidas.
V.- Que el uso indebido
del poder público o de la función pública es la cuestión más debatida en
el análisis de la prueba de las prácticas corruptas, por lo que es
conveniente aclarar las situaciones más significativas que afecten el
concepto de integridad funcional y de legitimidad estatal mediante
regulaciones objetivas que describan las conductas debidas del “buen
administrador público” y los procedimientos preceptivos que ayuden a
clarificar las cuestiones no expresamente contempladas.
Corresponde destacar entre otras normas, el art. 11 del Decreto Nº 30/003
que se refiere al principio de Probidad en la función pública, en los
siguientes términos:
Art. 11 (Probidad). El funcionario público
debe observar una conducta honesta, recta e íntegra y desechar todo
provecho o ventaja de cualquier naturaleza, obtenido por sí o por
interpuesta persona, para sí o para terceros, en el desempeño de su
función, con preeminencia del interés público sobre cualquier otro (arts.
20 y 21 de la ley 17.060).
También debe evitar cualquier acción en el
ejercicio de la función pública que exteriorice la apariencia de violar
las Normas de Conducta en la Función Pública.
Asimismo, corresponde destacar
especialmente el art. 21 del Decreto Nº 30/003, que prescribe la
obligación de los funcionarios públicos de expresar los motivos de sus
decisiones, en los siguientes términos:
Art. 21 (Motivación de la decisión). El
funcionario debe motivar los actos administrativos que dicte, explicitando
las razones de hecho y de derecho que lo fundamenten. No son admisibles
fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación
directa y concreta de los hechos del caso específico en resolución,
exponiéndose además las razones que con referencia a él en particular
justifican la decisión adoptada.
Tratándose
de actos discrecionales se requerirá la identificación clara de los
motivos en que se funda la opción, en consideración al interés público.
Por último, la Ley Nº 19.121 de fecha 20
de agosto de 2013, que estableció el Estatuto del Funcionario Público de
la Administración Central, contiene una serie de disposiciones sobre ética
en la función pública, como por ejemplo en el art. 4º, en donde se definen
los principios fundamentales y valores organizacionales, se prevé en el
ítem Valores: “El funcionario desempeñará sus funciones con transparencia,
imparcialidad, buena fe, probidad, eficacia, eficiencia, responsabilidad,
profesionalidad y ética en el ejercicio de la función pública”. En el art.
29, sobre deberes y obligaciones, numeral 9, prescribe:
Actuar imparcialmente en el desempeño de sus
tareas dando trato y servicio por igual a quien la norma señale, sin
discriminaciones político-partidarias, de género, religioso, étnico o de
otro tipo, absteniéndose de intervenir en aque- llos casos que puedan dar
origen a interpretaciones de falta de imparcialidad.
A su vez, en el art. 30, sobre
prohibiciones e incompatibilidades, en el numeral 7, se dispone: “Disponer
o utilizar información previamente establecida como confidencial y
reservada con fines distintos a los de su función administrativa”.
Corresponde señalar que por Ley Nº 19.340
de fecha 28 de agosto de 2015, se creó la Junta de Transparencia y Ética
Pública (JUTEP), como servicio descentralizado, que se relacionará con el
Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Educación y Cultura y con
independencia técnica en el ejercicio de sus funciones. Como se recordará
la Ley Nº 17.060 de fecha 23 de diciembre de 1998, creó en el art. 4º la
Junta Asesora en Materia Económico Financiera del Estado, que funcionó
como una Unidad Ejecutora del Ministerio de Educación y Cultura. Por Ley
Nº 18.362 de fecha 27 de diciembre de 2010, se cambió la denominación por
Junta de Transparencia y Ética Pública. La dirección de la JUTEP está a
cargo de un Directorio integrado por tres miembros, que serán designados
por el Presidente de la República, actuando con el Consejo de Ministros,
con venia de la Cámara de Senadores otorgada por tres quintos de votos del
total de componentes, entre personas de reconocida experiencia y solvencia
profesional y moral.
La
doctrina sobre la Ética en la Función Pública
Estimo sumamente necesario e
imprescindible analizar la doctrina sobre el tema de la Ética en la
Función Pública, porque ello nos permitirá comprender el alcance y la
dimensión del problema en la actualidad.
El gran filósofo uruguayo Carlos Vaz
Ferreira en sus conferencias en la Universidad de la República que dio en
1908, planteaba la cuestión de la moral de los funcionarios y la moral de
la vida pública, comenzando por la discusión de si se debe o no servir a
los gobiernos inmorales, tiránicos y oprobiosos. Luego planteó el problema
de los votos y los nombramientos, expresando:
no hay acto más elevado; más conveniente, al
mismo tiempo, para el interés general, y que proporcione mejor
satisfacción, no sólo al que es objeto de él sino al que lo ejecuta, que
hacer, siempre que sea posible, nombramientos teniendo en cuenta
únicamente los títulos y méritos, prescindiendo de los pedidos (Vaz
Ferreira, 1962, 113).
Otro problema que analiza Vaz Ferreira
sobre la moral de los funcionarios, es el peligro de “cesarizarse”, es
decir de creer que se tiene el poder absoluto, de resolver los asuntos
públicos de manera discrecional y arbitraria. Afirma:
Uno de los más grandes entre los paganos,
Marco Aurelio; uno de los más grandes entre los hombres, pues alcanzó tan
alta moral en el ejercicio del poder absoluto, escribía para sí mismo este
consejo: “Cuida de no cesarizarte”. Cesarizarse era adquirir esa
psicología originada por el mando sin trabas y que hasta a los mejores
envenena: no es necesario que yo la describa. (Vaz Ferreira, 1962, 117).
En un editorial que publiqué en 1999, en la Revista de Administración
Pública Uruguaya, sobre la Ética en la Función Pública, expresé:
Uno de los temas de
mayor preocupación en la sociedad moderna, es el de la corrupción,
fenómeno que como una mancha de aceite, se ha derramado en todas las
naciones del mundo, cualquiera sea su grado de desarrollo económico y
social. El reciente caso de corrupción denunciado por el Comité de Sabios
en la Unión Europea, que obligara a renunciar a todos los miembros de la
Comisión presididos por el francés Jacques Santer, es un claro ejemplo que
sacude a todos por igual.
¿Por qué la corrupción se ha instalado en la sociedad actual? Una primera
reflexión, nos podría llevar a la conclusión que es la ambición de los
hombres públicos por el poder del dinero, razón por la cual quienes están
en los cargos públicos de cualquier categoría se corrompen porque de esa
manera obtienen dinero fácil y una posición social que, de otra manera,
les sería muy difícil.
Una segunda reflexión, nos llevaría a pensar que la corrupción es el
resultado de los procesos de privatización que se aplican en todo el
mundo, como consecuencia directa de la reforma del Estado. La compra por
parte de capitales privados de las empresas públicas, llevaría a que la
pugna por obtener el beneficio de las privatizaciones se haga con el pago
de “coimas” a funcionarios inescrupulosos.
Una tercera reflexión, nos puede ligar al fenómeno característico del
“posmodernismo”, en que como dice Giles Lipovetsky en su clásica obra “La
era del vacío”, la gente quiere vivir aquí y ahora con un grado
superlativo de individualismo y egoísmo. Agrega el autor citado, profesor
francés, que “ya ninguna ideología política es capaz de entusiasmar a las
masas, la sociedad posmoderna no tiene ídolo ni tabú, ni tan sólo imagen
gloriosa de sí misma, ningún proyecto histórico movilizador, estamos ya
regidos por el vacío, un vacío que no comporta, sin embargo, ni tragedia
ni apocalipsis.
Finalmente, y sin pretender agotar las vías de reflexión que pueden ser
múltiples, estimamos que la corrupción es, sobre todas las cosas, un
problema de falta y carencia de principios básicos y fundamentales sobre
lo que se debe hacer y lo que no se debe hacer.
En otros términos, es necesario volver a los principios y valores de la
sociedad occidental y cristiana, que tiene su raíz en las tradiciones
culturales judeo-greco-romanas. Allí encontramos las enseñanzas de Platón
y Aristóteles, de Cicerón y de Plutarco, de Santo Tomás de Aquino y de San
Agustín. Los principios éticos imponen al funcionario público una
conducta, un deber ser, que va más allá de los preceptos jurídicos, dado
que una conducta puede ser jurídicamente correcta, pero puede ser
éticamente reprobable (Correa Freitas, 1999, 9-10).
En la doctrina administrativista uruguaya, Cristina Vázquez enseña sobre el
concepto de ética que:
Lo que interesa a la Ética es la bondad o
maldad de los actos humanos. Como ciencia, la Ética plantea un paradigma
fundamentado, paradigma porque establece un modelo de comportamiento
universal, un deber ser; ese paradigma se fundamenta en la observación, la
evaluación de lo observado dentro de las categorías morales previamente
establecidas, y la percepción axiológica a través de un descubrimiento
personal de los valores en lo observado (Correa Freitas, Vázquez, 2011,
382).
Por su parte, Delpiazzo sostiene que la ética pública
tiene por objeto la
moralidad como cualidad que corresponde a los actos humanos por el hecho
de proceder de la libertad, y que determina la consideración de los mismos
como buenos o malos. Al respecto, la inteligencia advierte de modo natural
la bondad o maldad de los actos libres y cualquiera tiene ex- periencia de
cierta satisfacción o remordimiento por las acciones realizadas
(Delpiazzo, 2017, 79).
El ex Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, en el Prefacio
a la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, afirmó sobre el
tema de la corrupción estos conceptos trascendentes:
La corrupción es una plaga insidiosa que
tiene un amplio espectro de consecuencias corrosivas para la sociedad.
Socava la democracia y el Estado de derecho, da pie a violaciones de los
derechos humanos, distorsiona los mercados, menoscaba la calidad de vida y
permite el florecimiento de la delincuencia organizada, el terrorismo y
otras amenazas a la seguridad humana (Naciones Unidas, 2004, III).
En la doctrina latinoamericana, León Hernández de Costa Rica, sostiene:
A la ética se le ha
puesto en un continuo como la parte contraria a la corrupción, pero no es
eso: la ética no es anticorrupción. Se le ha identificado con una serie de
normas positivas que regulan la conducta de las personas, pero la ética
tampoco es una especie de pseudo-derecho o deontología. Se le ha visto
también como una especie de estrategia de motivación que conduce a un
estado transicional de euforia, que pronto acaba sin lograr cambios
duraderos, pero la ética nunca se resume en un estado emotivo (León
Hernández, 2019, 12).
Por su parte, Llanes Font de Cuba, luego de realizar un análisis de diversas
de- finiciones sobre lo que es la ética, afirma:
se entiende la ética pública como el
comportamiento que tiene su manifestación en un conjunto de conductas
basadas en principios y valores éticos que guían las decisiones y acciones
del servidor público en función de dignificar el servicio a la ciudadanía
y obtener los resultados previstos. (Llanes Font, 2019,185).
Lagos Manchuca, de Chile, analiza los
distintos tipos de corrupción que prevé la legislación en muchos países
latinoamericanos, destacándose los siguientes: soborno, extorsión,
prevaricación, fraude, malversación, tráfico de influencias, nepotismo y
amiguismo. Expresa que en esta clasificación se pueden distinguir los
tipos de corrupción clásica, como es el soborno y la extorsión, hasta
aquellas que son características de la cultura latinoamericana, como el
tráfico de influencias y el amiguismo, concluyendo: “Esto permite
ejemplificar la evolución del concepto y cómo durante los últimos años se
ha ampliado el alcance y sensibilidad de la corrupción, por lo que hoy se
puede establecer que el concepto no es sólo legal sino también ético”
(Lagos Machuca, 2019, 61).
En España, Manotas Rueda expresa:
Los códigos de conducta
de la función pública son un fenómeno relativamente reciente, aunque en
algunas democracias avanzadas su aparición data de las últimas décadas del
siglo XX. Desde fines de la década de los noventa la OCDE promovió el
desarrollo de códigos éticos en la función pública, lo que supuso un mayor
impacto de tales instrumentos en los países miembros.
No obstante, en los países de Europa continental los postulados éticos de
la función pública se han confundido con la regulación jurídica -vía ley-
de los “deberes” de los funcionarios y funcionarias, que forman parte del
estatuto jurídico del régimen funcionarial. En efecto, el estatuto define
un conjunto de obligaciones, deberes profesionales y derechos (Manotas
Rueda, 2019,105).
Los
principios en el Código de Ética de la Función Pública
El Código de Ética de la Función Pública,
aprobado por la Ley Nº 19.823 de fecha 18 de setiembre de 2019, adolece a
mi juicio de una falta de rigor técnico en su redacción, porque no hay una
ordenación de los principios éticos en la Función Pública, como sí lo
había hecho el Decreto del Poder Ejecutivo Nº 30/2003 de fecha 23 de enero
de 2003, en el Capítulo II, art. 8º y siguientes.
En efecto, a vía de ejemplo, en el
Capítulo II del Código de Ética, sobre “Principios generales”, en los
arts. 5, 6º y 7º se refiere a los principios éticos; en cambio, en el art.
8º enumera los deberes y obligaciones de los funcionarios; y en el art.
9º, alude a las prohibiciones e incompatibilidades. Asimismo, en los arts.
10 y 11 regulan el tema de la responsabilidad en la aplicación de las
normas del Código. El art. 12 define el concepto de corrupción. Recién a
partir del art. 13, comienza nuevamente a referirse a los principios,
comenzando por la probidad (art. 13), buena fe y lealtad (art. 15),
legalidad y obediencia (art. 16), respeto (art. 17), imparcialidad (art.
18), transparencia y publicidad (art. 20), eficacia y eficiencia (art.
21), motiva- ción de la decisión (art. 23), idoneidad y capacitación (art.
24).
En otros términos, considero que el nuevo
Código de Ética en la Función Pública confunde los principios de ética,
con los deberes y obligaciones, por un lado; y con las prohibiciones e
incompatibilidades, por otro lado. Es un problema conceptual importante,
porque no es posible confundir el tema de la ética, las normas sobre la
ética en la Función Pública, con los deberes, con las obligaciones, las
prohibiciones y con las incompatibilidades, que son normas jurídicas
específicas que establecen qué es lo que deben hacer los funcionarios
públicos; cuáles son las obligaciones que tienen los funcionarios en el
ejercicio de sus funciones; qué es lo que no pueden hacer los
funcionarios; y finalmente, las normas que le impiden al funcionario
ejercer otros cargos o tener otras actividades.
Tal como lo he definido anteriormente, las obligaciones de los
funcionarios públicos “son las acciones positivas, las cosas que deben
hacer los funcionarios en elnejercicio de la función pública y aún
observar en la vida privada, como por ejemplo el deber de lealtad a la
Administración o el deber de reserva”.
En cuanto a las prohibiciones puede afirmarse que “son las acciones
negativas de los funcionarios, es una obligación de no hacer. Es decir lo
que no deben hacer o cumplir en el ejercicio de sus funciones y en su vida
privada, como por ejemplo la prohibición de ejercer más de un cargo público,
salvo las excepciones autorizadas por ley como es el caso de los cargos
docentes”.
Finalmente, en lo que se refiere a las incompatibilidades corresponde
precisar que:
se relacionan con la
imposibilidad de que una persona sea funcionario público, o que pueda
permanecer en una repartición del Estado. En esta hipótesis ya no estamos
ante acciones positivas o negativas del funcionario, es decir ante
obligaciones de hacer y obligaciones de no hacer, sino ante una situación
en la que la persona debe optar entre ser o no ser funcionario público
(Correa Freitas, Vázquez, 2002, 217).
Sobre el particular, considero conveniente
señalar que el Directorio de la Junta de Transparencia y Ética Pública, en
el Informe realizado a la Comisión de Constitución, Legislación, Códigos y
Administración General de la Cámara de Representantes con fecha 28 de
agosto de 2019, realizó entre otras las siguientes Consideraciones que
estimo son de mucha importancia para poder comprender el alcance y la
proyección que tiene el nuevo Código de Ética en la Función Pública:
3. Sin desconocer que la incorporación de
las disposiciones del Decreto 30/003 a una norma legal las ubicaría en un
rango superior, el punto anterior es fundamental para señalar que dichas
disposiciones en encuentran hoy plenamente vigentes y, por tanto su
cumplimiento es exigible a todos los funcionarios públicos definidos de
manera amplia (art. 2º de la ley 17.060 de 23 de diciembre de 1998 y art.
175 del Código Penal en la redacción dada por el art. 8º de la Ley 17.060)
Tal como fue señalado por este Directorio
ante la Comisión de Constitución y Legislación de la Cámara de Senadores,
creemos que no puede haber confusión en cuanto a pensar que se precisa de
esta ley para que esas obligaciones estén vigentes.
Y tal como también señalamos en esa oportunidad, el problema central no es
la ausencia de normas en materia de conducta de los funcionarios públicos
sino el nivel de incumplimiento que hemos podido verificar durante la
gestión de este Directorio y la ausencia de control y de sanción de los
incumplimientos detectados, incluyendo casos en que, por su entidad, la
JU- TEP ha considerado necesario realizar informes públicos. (letras en
negrita en el original) (JUTEP, 2019, 2).
Por su parte, el Dr. Leonardo Costa, quien
es un destacado especialista en temas de lavados de activos, que concurrió
a brindar su informe sobre el Proyecto de Código de Ética a la Comisión de
Constitución y Legislación de la Cámara de Senadores, expresó en la Sesión
celebrada el 20 de noviembre de 2018:
Creo que el proyecto es
bueno, en tanto incorpora y amplía el espectro del Decreto Nº 30/2003 a
los restantes Poderes del Estado y a otras instituciones públicas como los
Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, pero también a personas
públicas no estatales, en lo que me parece que hoy en día, a los efectos
prácticos y de sensibilidad de la población, no hay diferencia. Y, a su
vez, lo extiende a las sociedades llamadas de derecho privado, pero cuyo
control es del Estado. De alguna manera -lo digo como ciudadano- sería una
muy buena señal que este proyecto, con algunas sugerencias más que se le
puedan hacer, se termine aprobando porque creo que evitaríamos que
existieran dos rangos de actuación: para el funcionario de la
Administración Central y para los restantes empleados públicos, sean de
otros Poderes del Estado o de sociedades privadas que actúan en el ámbito
privado, pero cuya propiedad no hay duda que es del Estado, o para
personas públicas no estatales (Comisión de Constitución y Legislación,
Senado, 2018).
Los diez principios fundamentales del Código de Ética en la Función Pública
que se deben destacar, son los siguientes:
- PROBIDAD.
Según el art. 13 del Código de Ética, el funcionario público de- be
observar una conducta honesta, recta e íntegra y desechar todo provecho
o ventaja de cualquier naturaleza, obtenido por sí o por interpuesta
persona, para sí o para terceros, en el desempeño de su función, con
preeminencia del interés público sobre cualquier otro. En el art. 14 del
Código, se detallan las conductas que se consideran contrarias a la
probidad en la función pública, como es el hecho de negar información o
documentación que haya sido solicitada de conformidad con la ley;
valerse del cargo para influir sobre una persona con el objeto de
conseguir un bene- ficio de cualquier tipo, directo o indirecto para sí
o para un tercero; apropiarse, to- mar en préstamo o hacerse bajo
cualquier otra forma, de dinero o bienes de la institución, salvo que la
ley expresamente lo autorice; intervenir en las decisiones que recaigan
en asuntos en que hayan participado privadamente como técnico.
- BUENA
FE Y LEALTAD. El art. 15 del Código prescribe que el funcionario siempre
debe actuar de buena fe y con lealtad en el desempeño de sus funciones.
La buena fe, enseña Couture, es la “calidad jurídica de la conducta,
legalmente exigida, de actuar en el proceso con probidad, en el sincero
convencimiento de hallarse asistido de razón.” (Couture, 1976, 127). En
el ámbito de la Administración Pública, la buena fe implica que el
funcionario debe actuar con sinceridad y fidelidad en bien del servicio
público, procurando en todo momento actuar con razonabilidad dentro del
orden jurídico. La lealtad, por su parte, supone a mi juicio que el
funcionario debe ser fiel a los intereses generales de la Administración
Pública. El principio de buena fe y lealtad fue previsto por el Decreto
Nº 30/003 de fecha 23 de enero de 2003.
- LEGALIDAD
Y OBEDIENCIA. De acuerdo con el art. 16 del Código de Ética, el
funcionario público debe conocer y cumplir la Constitución de la
República, las leyes, los decretos y las resoluciones que regulan su
actividad funcional, así como cumplir las órdenes que le impartan sus
superiores jerárquicos en el ámbito de su competencia, dentro de los
límites de la obediencia debida. Aclara que la ignorancia no sirve de
excusa. En el art. 29 numeral 3 de la Ley Nº 19.121 de fecha 20 de
agosto de 2013, sobre “Estatuto del Funcionario Público de la
Administración Central”, al enumerar los deberes y obligaciones,
prescribe: “Dar cumplimiento a las determinaciones de sus superiores
jerárquicos. Si el funcionario entendiere que lo que se le ordena es
contrario al derecho o a las normas de ética, podrá pedir a su jerarca
que se le reitere la orden por escrito.”
- RESPETO.
Conforme al art. 17 del mencionado Código, el funcionario debe respetar
a los demás funcionarios y a las personas con quienes debe trata en su
desempeño funcional y evitar toda clase de desconsideración. Es un
principio básico de toda organización administrativa y más aún en la
Administración Pública. Con este principio se procura que el funcionario
tenga una actitud positiva, una actitud de servicio y de compromiso con
la función pública, incorporándose la cortesía y el respeto como parte
fundamental de las relaciones entre funcionarios y de los funcionarios
con el público en general.
- IMPARCIALIDAD.
En el art. 18 del Código de Ética, se prescribe que el funcionario debe
ejercer sus atribuciones con imparcialidad, lo que significa conferir
igualdad de tratamiento en igualdad de situaciones a los demás agentes
de la Administración y a todas las personas a que refiera o se dirija su
actividad pública. En el Estatuto del Funcionario Público de la
Administración Central, en el art. 29 numeral 9, se prevé como uno de
los deberes y obligaciones: “Actuar imparcialmente en el desempeño de
sus tareas dando trato y servicio por igual a quien la norma señale, sin
discriminación político-partidarias, de género, religioso, étnico o de
otro tipo, absteniéndose de intervenir en aquellos casos que puedan dar
origen a interpretaciones de falta de imparcialidad”.
- IMPLICANCIAS.
El art. 19 del Código de Ética establece que el funcionario debe
distinguir y separar radicalmente los intereses personales del interés
público, debiendo adoptar todas las medidas para prevenir o evitar todo
conflicto o conjunción de esos intereses en el desempeño de sus
funciones. Es un principio que lo encontramos en el art. 124 de la
Constitución, en el que se establecen prohibiciones para los Senadores y
los Representantes, como la de intervenir durante su mandato como
directores, administradores o empleados en empresas que contraten obras
o suministros con el Estado, los Gobiernos Departamentales, Entes
Autónomos, Servicios Descentralizados o cualquier otro órgano público.
Asimismo, se les prohíbe a los Legisladores tramitar o dirigir asuntos
de terceros ante la Administración Central, Gobiernos Departamentales,
Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.
- TRANSPARENCIA
Y PUBLICIDAD. De acuerdo con el art. 20 del Código, el funcionario
público debe actuar con transparencia en el cumplimiento de su función.
Cuando se refiere a la actuación de los funcionarios con transparencia,
quiere decir que no puede haber nada oculto, oscuro, secreto o
confidencial en el funcionamiento de la Administración Pública, sino que
los procedimientos se deben hacer de tal forma que quede claro y
cristalino el proceder y la conducta del funcionario responsable. Con
respecto a la publicidad, es un principio que complementa a la
transparencia, porque significa que tiene que hacerse público todo lo
que se realiza y resuelve por parte de los funcionarios, para la
garantía de todos los ciudadanos. Como con acierto enseña en la doctrina
nacional Delpiazzo, “la transparencia supone algo más que la publicidad
ya que, cuando se habla de transparencia de la gestión administrativa,
‘se quiere dar un paso más respecto a la publicidad… como que la
publicidad implica mostrar pero la transparencia implica algo más que
mostrar, implica dejar ver; simplemente que el actuar de la
Administración se deje ver como a través de un cristal’.” (Delpiazzo,
2014, 54).
- EFICACIA
Y EFICIENCIA. Conforme al art. 21 del Código de Ética, los funcionarios
utilizarán medios idóneos para el logro del fin de interés público a su
cargo, procurando alcanzar la máxima eficiencia en su actuación. Este es
un princi- pio que está consagrado por el art. 60 inciso primero de la
Constitución de la República, que procura que el funcionamiento de la
Administración se lleve a cabo en forma rápida, ágil y eficiente, con el
menor costo posible, pero logrando los objetivos trazados por la
Constitución y las leyes. La eficiencia es un principio que tiene que
ver con obtener un resultado determinado, en el menor tiempo con el
menor costo. La eficacia, por su parte, tiene que ver con lograr los
objetivos trazados, con alcanzar los fines que se plantearon en el
momento en que se tomó una decisión de hacer una obra o una actividad
determinada. Corresponde precisar que en el “Estatuto del Funcionario
Público de la Administración Central”, aprobado por la Ley Nº19.121 en
el art. 29 sobre los deberes y obligaciones, establece en el numeral 2
lo siguiente: “Desarrollar sus funciones, atribuciones y deberes
administrativos, con puntualidad, celeridad, economía, eficiencia y
cortesía.”
- ,
- MOTIVACIÓN
DE LA DECISIÓN. Una disposición de fundamental impor- tancia es la
prevista en el art. 23 del Código de Ética, que recoge lo que ya
estableció el Decreto Nº 30/003 de fecha 23 de enero de 2003, en
el sentido de que el funcionario debe motivar los actos
administrativos que dicte, explicitando las razones de hecho y de
derecho que lo fundamenten. Asimismo, el Decreto Nº 500/991 de
fecha 27 de setiembre de 1991, establece que la motivación es uno
de los principios del procedimiento administrativo, expresando el
art. 123: “Todo acto administrativo deberá ser motivado,
explicándose las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan.
No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que
deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del
caso específico, exponiéndose además las razones que con
referencia a él en particular justifican la decisión adoptada".
j) IDONEIDAD Y CAPACITACIÓN. Según
el art. 24 del Código de Ética, la observación de una conducta idónea
exige que el funcionario mantenga aptitud para el adecuado desempeño de
las tareas públicas a su cargo. Parece de fundamental importancia este
principio, porque compromete a los funcionarios a realizar Cursos de
capacitación y de perfeccionamiento en forma permanente, como los que
orga- niza la Oficina Nacional del Servicio Civil. En el art. 4º de la Ley
Nº 19.121 de fe- cha 20 de agosto de 2012, sobre “Estatuto del Funcionario
Público de la Administración Central”, al regular sobre los Principios
fundamentales y valores organizacionales, se establece: “Capacitación y
formación. El Estado fomentará la capacitación y perfeccionamiento
permanente de los funcionarios públicos, de acuerdo a las necesidades
exigidas por los criterios de eficacia y eficiencia, para la obtención de
una mejor gestión. Será considerada de fundamental importancia para el
acceso a los cargos y/o funciones.”
Conclusiones
La aprobación de un Código de Ética en la
Función Pública en el Uruguay es un paso de fundamental importancia, no
sólo para combatir la corrupción, como lo exigen las Convenciones
Internacionales de Caracas de 1996 y de Mérida de 2003, sino para crear
una conciencia y un compromiso entre los funcionarios públicos, de
servicio al Estado y a la Administración Pública.
Desde el año 1996, en que se llevó a cabo
un Curso de Verano en el mes de febrero, sobre Ética en la Función
Pública, organizado por la Oficina Nacional del Servicio Civil, hasta la
fecha, se han ido dando avances significativos, no sólo en el plano
internacional, como es el caso de la Convención Interamericana contra la
Corrupción, celebrada en Caracas en 1996, y luego la Convención de las
Naciones Unidas contra la Corrupción de Mérida en 2003, sino también en
nuestro derecho positivo.
En el Uruguay, la sanción de la Ley Nº
17.060 de fecha 23 de diciembre de 1998, conocida como la Ley
Anticorrupción, reglamentaria de la Convención Interamericana; y,
posteriormente, la aprobación por parte del Poder Ejecutivo del Decreto Nº
30/003 de fecha 23 de enero de 2003, constituyó una clara muestra del
compromiso gubernamental en la lucha contra el flagelo de la corrupción en
la Administración Pública, así como de la necesidad del compromiso de los
funcionarios públicos con los principios y valores que proclama la
comunidad internacional en esta materia.
Por supuesto que se puede discutir si el Código aprobado por la Ley Nº
19.823 de fecha 18 de setiembre de 2019, es un buen instrumento, si
realmente es un Código de Ética; o si en realidad es un conjunto de
expresiones de deseo de buenas prácticas en la Administración Pública.
Desde un punto de vista rigurosamente
jurídico y técnico, considero que el Código de Ética adolece de serios
defectos, en su estructuración, en su contenido y en su redacción.
Sinceramente hubiera preferido otro texto más afinado para un Código de
Ética. Pero no dejo de reconocer que es un progreso, es un avance, es un
paso adelante, en la consagración de principios y valores que deben regir
la conducta de los funcionarios públicos.
El nuevo Código de Ética servirá, sin duda
alguna, para generar una conciencia de compromiso por parte de los
jerarcas y funcionarios del Estado, así como de los empleados de las
Personas Públicas no Estatales, en qué es lo que se debe hacer, y qué es
no lo que no se debe hacer. Cómo se deben comportar los funcionarios en su
relación con el Estado, con sus superiores y con el público en general.
El tema de la ética no hay que verlo
solamente en relación con el fenómeno de la corrupción, que es un delito,
sino que hay que analizarlo a partir del ejercicio diario de las
actividades en las Oficinas públicas, donde la ciudadanía demanda y exige
la prestación de servicios. Los funcionarios deben tener presente siempre,
que son los ciudadanos quienes le pagan sus salarios con los tributos que
pagan. Que los funcionarios deben tener permanentemente una vocación de
servicio, razón por la cual en algunos países de América Latina son
llamados “servidores públicos”.
Los diversos principios consagrados por el
Código de Ética en la Función Pública, como por ejemplo la probidad, la
buena fe y lealtad, la motivación, etc., son faros y guías que deben
iluminar en forma permanente la actuación y el comportamiento de quienes
ejercen funciones públicas, cualquiera sea la jerarquía que tengan.
La Ética en la función pública ya no es más un problema de la conciencia
de ca- da uno de los funcionarios sobre los valores y principios que deben
regir su com- portamiento, sino que se ha transformado en un deber
jurídico, en una obligación de actuar y de trabajar según determinadas
directrices que le impone el Derecho objetivo.
Por ello, creo que en forma permanente será necesario realizar talleres,
cursos y seminarios de actualización en las normas contenidas en el Código
de Ética en la Función Pública, para lograr que los funcionarios en todos
sus niveles, comprendan cabalmente la importancia de una conducta honesta
y fiel en el ejercicio de sus actividades en la Administración Pública.
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