DOI 10.22187/rfd2020n49a7
Doctrina
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Andrés
Blanco
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Las
reglas fiscales y la Constitución uruguaya
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Fiscal Rules and Uruguayan Constitution
As regras fiscais e a Constituição uruguaia
Profesor titular, Instituto de Finanzas Públicas, Facultad de Derecho,
Universidad de la República, UdelaR. ORCID: 0000-0001-5824-6773 Contacto :andresblanco@vera. com. uy
Resumen: Bajo el nombre “reglas fiscales”
se agrupan normas jurídicas estables que limitan la deuda pública y, con
mayor frecuencia, el gasto público. Luego de una descripción de las
características usuales de las reglas fiscales, en primer lugar se analiza
la posibilidad de que ellas puedan entenderse como un contenido de la
Constitución uruguaya, concluyéndose que existe una prohibición -de
alcance difuso- de los déficits departamentales, mientras que no hay
limitación alguna para el presupuesto nacional. En segundo lugar, se
concluye que una regla fiscal sobre gasto público no podría proponerse
fuera de una ley presupuestal, salvo las que tengan carácter programático,
en cuyo caso son ineficaces. Una regla fiscal sí podría establecerse en
una ley presupuestal, pero podría modificarse en cualquier momento por una
ley presupuestal posterior. No obstante, sería inconstitucional la
creación de un órgano técnico o de cualquier otro tipo que tuviera el
poder de establecer, directa o indirectamente, el volumen del gasto
público.
Palabras clave: regla fiscal, gasto público, Constitución, finanzas
públicas, presupuesto.
Abstract: “Fiscal rules” is the
denomination of a set of stable juridical norms, containing limitations to
the public debt or -more frequently- the public spending. After describing
the usual features of the fiscal rules, the first issue is the analysis of
the possibility to sustain the Uruguayan constitution contains some kind
of such rules. The conclusion is that there is a prohibition -although
difuse- of deficits at a the level of local governments (departamentos),
but there is no limitation to the public spending at the level of national
government. Secondly, a fiscal rule on public spending could not be passed
out of a budget law, excepting such of only programmatic content, which
shall be inefective respecting the budget law. A fiscal rule could be
included in a budget law, but it could be suppressed or modified in any
moment by other budget law. However, the creation of a technical -or any
other kind- body having the power to determinate, directly or indirectly,
the public spending, would be unconstitutional.
Keywords: Fiscal Rules, Public Spending, Constitution, Public Finance,
Budget.
Resumo: “Regras fiscais” é uma denominação de um conjunto de normas
jurídicas estáveis, contendo limitações á dívida pública ou -com maior
freqüência- ao gasto público. Após de uma descrição das características
usuais das regras fiscais, o primeiro análise orienta-se á possibilidade de
sustentar que a constituição uruguaia contém una regra fiscal. A conclusão é
que e uma proibição difusa de déficits no nível dos governos locais
(departamentos), mas não ao nível do governo nacional. Em segundo lugar, uma
regra fiscal sobre gasto público não poderia ser incluída fora da lei de
orçamento nacional, exceto se tive se só conteúdo programático, sendo
ineficaz respeito da lei de orçamento. Uma regra fiscal poderia ser incluída
na lei de orçamento, mas poderia ser suprimida por outra lei de orçamento
posterior. No entanto, a criação de um órgão técnico -ou de qualquer outra
natureza- com o poder de determinar, direta ou indiretamente, o gasto
público, seria inconstitucional.
Palavras-chave: regras fiscais, gasto público, Constituição, finanças
públicas, orçamento.
Recibido: 20200407 - Aceptado: 20200510
Planteo
del problema y marco de análisis
Numerosos países de América Latina, y
antes que ellos la Unión Europea, han introducido en sus legislaciones la
denominada “regla fiscal”. En Uruguay, por su parte, está en vías de
aprobación una regla fiscal “programática” (luego veremos por qué este
adjetivo) en los artículos 206 a 211 del proyecto de ley de urgente
consideración propuesto por el Poder Ejecutivo en la redacción dada por la
respectiva comisión del Senado. Sin embargo, esa regla fiscal programática
adelanta una regla fiscal “efectiva” en el futuro proyecto de ley de
presupuesto.
En este artículo me propongo analizar
desde el punto de vista de la Constitución uruguaya la viabilidad de las
varias propuestas de “regla fiscal”. Muy preliminarmente podemos decir que
bajo esta denominación se incluyen a normas jurídicas, constitucionales o
legales, que establecen límites duraderos a uno (pocas veces a ambos) de
los siguientes elementos de las finanzas públicas:
- la
deuda pública; y/o
- el
gasto público.
En la enorme mayoría de los casos la regla fiscal refiere sólo a este último
aspecto: establece límites, de diverso tipo, para el aumento del gasto
público.
Luego de demarcar el campo conceptual y
disciplinar desde el que trabajaré, trataré de enumerar diversos tipos de
regla fiscal propuestos en la literatura técnica, para seleccionar los
que, primariamente, parecen problemáticos desde el punto de vista de la
Constitución uruguaya. Seguidamente, se considerará la posibilidad de
sostener que existen reglas fiscales en la propia Constitución, o de
establecerlas a nivel legal. Respecto de este último punto se prestará
especial atención a la regla fiscal propuesta en el proyecto de ley de
urgente consideración.
Marco
conceptual
Asumiendo la división entre un abordaje
teórico del Derecho, que (con todas las reservas del caso) podríamos
llamar “científico”, y un abordaje interno del Derecho, que podríamos
llamar “dogmático”, mi trabajo se enmarcaría en principio en el terreno de
la dogmática. Eso requiere algunas precisiones epistemológicas, y también
algunas aclaraciones acerca del contenido de la dogmática.
En primer lugar la
distinción entre los dos tipos de abordaje es insalvable puesto que si por
“teoría” o “ciencia” entendemos un discurso que apunte a describir y
explicar un fenómeno, por ejemplo el Derecho, sin comprometerse ni
favorable ni adversamente en su producción o existencia, una auténtica
“teoría del Derecho” debería limitarse a describir este fenómeno normativo
y explicarlo en su dimensión lingüística y social (Aarnio, 2000, 82-83;
Blanco, 2007, 78-90; en contra Vernengo, 1986). Con el mismo supuesto, es
imposible que la dogmática, es decir el discurso de los juristas
académicos orientado a resolver “problemas jurídicos”, sea una ciencia o
una teoría, puesto que por definición está comprometida con producción del
Derecho (Blanco, 2007, 113 y ss.).
Ahora bien, la dogmática, y por añadidura
la producción de leyes, reglamentos y sentencias, no sólo no están
separadas de otros discursos normativos, sino que se alimentan
permanentemente de ellos. Los discursos morales complejos de origen
académico, los discursos morales simples que circulan entre la gente, los
discursos religiosos, los discursos políticos, etc., representan intereses
de diferentes grupos sociales, frecuentemente contrapuestos (a veces
radicalmente) entre sí. Dado que el Derecho ocupa un lugar totalmente
preeminente entre todos los discursos y prácticas normativas de las
sociedades contemporáneas, es natural que:
- estos
discursos normativos no jurídicos influyan en el Derecho, puesto que es
la forma más plausible de lograr sus objetivos; y
- los
juristas echen mano permanentemente de esos otros discursos normativos
no jurídicos, puesto que los hacedores del Derecho están, casi
invariablemente, comprometidos con alguna propuesta normativa no
jurídica.
Por este motivo es que se pueden
hablar de “programas”, “paradigmas” o “ideologías” jurídicas que
alimentan la construcción de soluciones jurídicas particulares, tanto
dogmáticas como judiciales (Kennedy, 1997, 287 y ss.; Habermas, 1998,
469Ny ss.), además de un gran “metaprograma” que compromete a
prácticamente toda la sociedad, y en particular a los juristas, y que
podríamos sintetizar como “aceptación del Derecho” (Blanco, 2016,
120-122).
Pero todavía hay más. Tanto la dogmática como los programas políticos
que la alimentan están asociados a descripciones y explicaciones de la
vida social, generalmente porque cualquier solución normativa se funda
en la creencia de que la misma tendrá un efecto en la vida social. Ese
deseo de un efecto social que está detrás de toda norma, tiene como
antecedente una creencia acerca de un estado de cosas en la sociedad que
se quiere conservar o alterar, y eso también es el fruto de una visión
teórica de la sociedad, de tipo sociológico o económico, principalmente
(Sarlo, 2006, 197-198). Y ello es así aun cuando el productor o
reproductor de normas, como lo es el jurista o el parlamentario, no crea
estar influido por ninguna visión teórica.
La dogmática (incluyendo este mismo artículo, y el resto de las formas
de producción del derecho, sean la legislativa, administrativa o
judicial, son formas de “ingeniería social” en tanto todas suponen
visiones políticas de la vida social (Sarlo, 2006, 178; Vernengo, 1986;
Haba, 1996). Por lo tanto, entre una solución “inconstitucional” y una
solución “políticamente inadecuada” no hay una diferencia de naturaleza,
sino de contexto respecto del cual se formula el rechazo normativo. En
el caso de la inconstitucionalidad, los motivos del rechazo están dados
por el material que los juristas manejan usualmente como fundamento para
sus propuestas, y en un juicio de “inadecuación política” un material
más heterogéneo, que incluye algunas partes del discurso jurídico además
de otros discursos.
Lo anterior viene a cuento porque, como veremos más adelante, la “regla
fiscal” como norma jurídica, real o hipotética, es una proyección
normativa de la corriente neoclásica del pensamiento económico. Por su
parte, los argumentos en contra de la regla fiscal están o bien
emparentados con la economía normativa de las teorías rivales de la
neoclásica (como el poskeynesianismo), o bien son proyecciones de
concepciones políticas en las que se prioriza la investidura democrática
de la autoridad, la decisión por mayoría y la deliberación amplia. En
una palabra, es inevitable que las concepciones no dogmáticas a favor y
en contra de las reglas fiscales, se pongan sobre la mesa en una
discusión dogmática, porque en el fondo son ellas las que están en pugna
en la arena jurídica.
Agrego algunas aclaraciones para el
análisis que se realizará sobre todo en el capítulo 4:
- Cuando
se hable de “constitucionalidad”, “prohibido por la Constitución”,
“contrario a la Constitución” y otras expresiones semejantes, ello
no significa que se trate de cualidades o propiedades intrínsecas de
una eventual ley que prevea la regla fiscal. El supuesto que
manejaré es que un texto normativo nunca es en sí “violatorio” de
ningún otro texto, sino que hay órganos (por ejemplo, la Suprema
Corte de Justicia uruguaya) que permiten u ordenan que un texto sea
desconocido, porque las personas que integran ese órgano dicen que
es contrario a otro texto, por ejemplo la Constitución. Fuera de
eso, los juristas profesionales como abogados o dogmáticos, o
cualquier otra persona, simplemente proponen argumentos y modelos de
decisión con la expectativa de que ese órgano decisor los tome. Eso
significa que la “constitucionalidad”o “inconstitucionalidad” es un
proceso constructivo de argumentos contrapuestos, en los que unos
tienen éxito y otros no. Esta idea está emparentada con la
“jerarquía normativa” que se enunciará de inmediato.
- En
segundo lugar se utilizará el concepto de “jerarquía normativa”, en
un sentido proveniente de Kelsen: una “norma”, es decir un texto
normativo autorizado, se considera “subordinado” a otro cuando
existe un órgano que puede desconocerlo invocando otro texto
normativo que se considera “superior” (Kelsen, 1997, 273 y ss.).
Claro que en un nivel dogmático la “jerarquía normativa” se
desenvuelve en un plano no decisorio, sino argumen- tativo: lo que
puede hacer un dogmático, como máximo, es recomendar que por tales y
cuales argumentos, se ordene desaplicar una ley.
- En
tercer lugar, la búsqueda de soluciones en los textos de la
Constitución responde a una de las reglas principales del
metaprograma común de política jurídica, que es la preeminencia de
los “textos autorizados”, esto es, de lo que comúnmente se llama
“derecho positivo”. No obstante, esto no es en absoluto excluyente
de otras técnicas argumentativas, como la que expondré en el párrafo
siguiente.
- En
cuarto lugar, la discusión del problema y las conclusiones no
renunciarán, sino que abordarán, siempre que sea necesario, las
bases teóricas y políticas a favor y en contra de las reglas
fiscales, por las razones dichas más arriba.
Los
diferentes conceptos de “regla fiscal”. Delimitación de los casos
problemáticos desde el punto de vista constitucional
La expresión “regla fiscal” puede
tener una acepción amplia: se puede denominar genéricamente de esa
forma a toda limitación o restricción permanente a algún componente de
las finanzas públicas de un país o un conjunto de países, como la
deuda pública, el gasto público en general, ciertos tipos de gasto
público, el déficit o superávit públicos (esto es, la diferencia entre
gastos e ingresos del Estado), etc. Una característica importante de
estas “reglas fiscales”, cualquiera sea su tipo, es que sólo califican
como tales las restricciones que sean permanentes y estables (Kopits y
Symansky, 1998, 2). Este concepto de “estabilidad” merece alguna
aclaración.
En el discurso jurídico sólo se considera realmente “estable” o
“permanente” un enunciado o conjunto de enunciados normativos que no
pueden ser cambiados con relativa facilidad, por medio de los mecanismos
ordinarios de creación del Derecho. Por ejemplo, una simple ley no se
considera dotada de una gran estabilidad, puesto que puede ser alterada
por otra ley, si bien suele ser más estable que una tendencia de los
tribunales. Desde este punto de vista, sólo podemos referirnos a un
grado relevante de “estabilidad” jurídica cuando una prohibición,
obligación o permiso se encuentran en la Constitución, en la medida en
que exista un órgano facultado para desconocer una ley alegando que
contraviene la Constitución (pues de lo contrario la superioridad de
ésta es ilusoria). Fuera de ese caso, también podría hablarse de
“estabilidad” en sentido jurídico si ciertos tipos de textos tienen,
para su modificación, restricciones más severas que las leyes ordinarias
(por ejemplo, un Tratado internacional del que no es fácil desligarse).
Por ejemplo, un caso de estabilidad fuerte en sentido jurídico en
materia de reglas fiscales es el de la Constitución española, en la que
el artículo 135.3 expresamente prohíbe los déficits, se compromete a
respetar las reglas de relación entre gastos e ingresos de la Unión
Europea, y delega en una ley la regulación de otras cuestiones relativas
a la regla fiscal. En síntesis: sólo puede hablarse de “estabilidad” de
la regla fiscal cuando ella es supralegal.
Sin embargo, la economía normativa neoclásica que defiende la regla
fiscal nos suele hablar de una estabilidad “reputacional”, refiriéndose
a los casos en los que simples leyes, o incluso reglamentos,
jurídicamente no estables ni permanentes, igualmente perduran durante
largos lapsos a causa del descrédito social que generaría su alteración.
Personalmente creo que, al menos en la economía normativa neoclásica que
defiende las reglas fiscales, la “estabilidad reputacional” se maneja de
un modo excesivamente ligero, ya que si apela a un consenso social (no
meramente a un consenso o inercia de los partidos políticos), debería
fundarse en alguna constatación empírica que, hasta donde conozco, está
ausente. Pero en cualquier caso, como este trabajo se enfocará en los
problemas de las reglas fiscales desde el punto de vista dogmático
jurídico, no analizaré la “estabilidad reputacional”.
Volviendo al contenido de las reglas
fiscales, podemos decir que ellas tienen dos grandes grupos: reglas
que imponen un límite cuantitativo a la deuda pública, y reglas que
imponen un límite al gasto público, sea en volumen absoluto o
relativo, o a su incremento (Kopits y Symansky, 1998, 2).
Las reglas que limitan el volumen de la deuda pública son menos
frecuentes, si bien uno de sus ejemplos es Uruguay. La ley Nº 17.947, en
efecto, establece topes de deuda pública expresados en volúmenes
absolutos de dólares estadounidenses. El fundamento de estas reglas
fiscales que limitan el endeudamiento se encuentra, en principio, en el
mismo marco teórico que aquellas que restringen el gasto público. Sin
embargo, también algunos sectores de la teoría económica marxista (que
no ha propuesto explícitamente una regla en tal sentido) podrían ver con
buenos ojos un límite al endeudamiento público dado que considera a la
deuda pública como una forma de aumentar la plusvalía por la vía
de forzar el aumento de los impuestos que, directa o indirectamente,
afectan a los trabajadores (Bin, 2015).
En lo que respecta a las reglas fiscales que restringen el gasto
público, su fundamento está, como se dijo, en la teoría económica
dominante, que por comodidad podemos llamar “neoclásica”, que es la
heredera intelectual directa del liberalismo económico clásico (entre
muchos otros Barro, 1981; Giavazzi y Pagano, 1990; Gavin y Perotti, 1997(1)).
En efecto, para esta corriente teórica:
- El
gasto público tiene casi inevitablemente un efecto distorsionante de
la economía, ya que, tanto por la vía de las compras directas a las
empresas como a través de los salarios y otras transferencias
(subsidios, jubilaciones, etc.), cambia las preferencias en la
cantidad y calidad de bienes y servicios que se venden y se compran,
desplazando algunos sectores en desmedro de otros, o incluso
desplazando la actividad económica privada en favor del Estado
(efecto “crowding out”).
- Como
consecuencia de ello, el gasto público debe limitarse de principio,
y en particular debe evitarse su expansión en gran escala.
- El
gasto público está condicionado por la obtención previa de dinero
por el Estado, sea por la vía del endeudamiento o por la vía de los
tributos.
- Como
el endeudamiento supone un incremento futuro del gasto (cuando se
deban pagar intereses o devolver el capital), en realidad el único
ingreso estatal “genuino” es el tributo, u otras formas análogas de
tributos “encubiertos” (por ejemplo, “precios” de servicios
estatales monopólicos).
Estos conceptos teóricos tienen como
natural corolario normativo la propuesta de una contención permanente para
el incremento del gasto público, mucho más que de los ingresos públicos,
como forma de estabilizar la economía. La consecuencia política de esta
concepción neoclásica es, entonces, la regla fiscal.
Desde el punto de vista teórico los fundamentos de la regla fiscal han
sido duramente controvertidos desde la teoría económica poskeynesiana.
Esta corriente, tomando la herencia (entre otros) de Keynes y Kalecki,
concibe a la demanda como el único determinante de la dinámica de la
economía capitalista, y al gasto público en particular como el elemento
crucial de la política económica, ya que su incremento es la única
herramienta política segura de prevención y reversión de las recesiones
(Keynes 1956: 302 y ss.; Kalecki 1984: 11-17 y 142-154). En el universo
teórico poskeynesiano, por lo tanto, la regla debería ser la total
flexibilidad, y todavía más la tendencia al alza, del gasto público, y no
su rigidez (Parguez, 2002; Bougrine y Secareccia, 2002). La regla fiscal
también ha recibido críticas dentro del propio marco teórico neoclásico,
ya que el menos en Europa no cumplió con su promesa de estabilización
económica sino que, al contrario, produjo efectos negativos en el consumo
que no sólo no evitaron, sino que agravaron, las crisis a principios de
este siglo (Correa, Ferrada, Gutiérrez y Parro, 2014).
La discusión sustancial acerca de la
conveniencia o inconveniencia de las reglas fiscales aplicadas al gasto
público, siquiera somera, se realizará en el capítulo 4, cuando se analice
un conjetural “principio de equilibrio presupuestal”. Por ahora me
centraré en los diseños jurídicos propuestos para las mismas, a fin de
compararlos con las reglas para la fijación y estructuración del gasto
público en la Constitución uruguaya y el texto del proyecto de ley de
urgente consideración hoy en discusión en el parlamento. En ese sentido,
el diseño más habitual para las reglas fiscales sobre el gasto público es
el siguiente, en forma simplificada:
- Se
establece un límite cuantitativo para el aumento anual del gasto público
total, que puede ser una relación con un elemento externo al gasto (por
ejemplo, el porcentaje del incremento esperado del producto bruto
interno para el año entrante, una parte de ese porcentaje, etc.), o bien
una relación interna de las finanzas públicas (por ejemplo, una relación
entre ingresos y gastos en los cuales estos últimos no superan en un
cierto porcentaje los primeros, etc.).
- Se
crea un “comité” (las denominaciones varían) separado de los órganos
administrativos normales y del Poder Legislativo, a quien se encarga la
fijación de los elementos sobre los cuales se estimará el límite del
gasto público. Si el límite es una relación externa, ese comité realiza
una estimación del elemento externo comparable (por ejemplo, la
evolución posible del producto); si la relación es interna a las
finanzas públicas, este comité tiene facultades mayores ya que estima
directamente el incremento del gasto público. En algunos casos, como en
Europa, ese comité puede ser supranacional. En otros casos, finalmente,
la fijación de las pautas para limitar el incremento del gasto público
se encomiendan directamente a un órgano administrativo (un ministerio,
el Banco Central, etc.).
- Se
establecen sanciones para el desvío de los límites de incremento del
gasto público por parte de los organismos del Estado.
En Uruguay, se ha propuesto desde el
ámbito académico un texto legal con las citadas características (Barquin y
Zufriategui, 2018). Asimismo, el proyecto de ley de urgente consideración,
en vías de aprobación parlamentaria, prevé una regla fiscal con esos
rasgos esenciales: una limitación general y permanente al incremento del
gasto público, en función de una pauta fijada por un comité “técnico”, en
función del “crecimiento potencial de la economía”. Hay una diferencia,
sin embargo, entre el texto propuesto por Barquin y Zufriategui y el
proyecto de ley de urgente consideración: mientras el primero establece en
sí mismo la restricción al incremento del gasto público, con vocación de
aplicación temporal indefinida, el proyecto de ley de urgente
consideración se compromete a incluir en el proyecto de ley de Presupuesto
del período una solución de esas características. En este segundo caso,
pues, la regla fiscal es sólo “programática”.
En forma preliminar, podemos decir que las
reglas fiscales que, de cualquier forma, limitan la deuda pública, no
parecen ser problemáticas desde el punto de vista de la Constitución
uruguaya. El literal 6º del artículo 85 de la Constitución uruguaya
incluye entre las competencias de la Asamblea General (parlamento) el
“autorizar” la Deuda Pública, lo que razonablemente indica que la ley
puede establecer límites de endeudamiento, circunstanciales o permanentes,
para el Poder Ejecutivo. En ese texto también se establece que es
competencia del parlamento “reglamentar el crédito público”, lo que
permitiría establecer, sin perjuicio de límites objetivos de
endeudamiento, criterios más complejos e incluso órganos especiales, como
comités técnicos, para determinar el volumen de la deuda pública. Además,
el hecho de que en el texto de ese artículo separe la autorización de la
deuda pública de la aprobación del presupuesto (del que se habla en el
numeral 13) permite sostener que es posible, y quizás hasta necesario, que
las cuestiones referidas a la deuda pública se separen de las leyes
presupuestales.
Las reglas fiscales que involucran al
gasto público, en cambio, son potencialmente problemáticas, ya que la
Constitución uruguaya establece procedimientos y momentos especiales para
las decisiones sobre el gasto público, además de las discusiones
dogmáticas acerca de varias cuestiones relativas al mismo. Por ese motivo,
analizaré dichas reglas fiscales en el marco constitucional uruguayo en el
capítulo siguiente.
Las
reglas fiscales sobre el gasto público en la Constitución uruguaya
¿Existen
reglas fiscales sobre el gasto público en la Constitución uruguaya?
Es indudable que en el texto
constitucional no existen reglas fiscales referidas a la deuda pública, ni
tampoco al crecimiento del gasto público. Sin embargo, existen reglas
referidas a la relación entre gastos e ingresos en el momento de
aprobación de los presupuestos.
Empezando con el caso más simple, existe
una regla referida al gasto público en materia departamental. El artículo
225 de la Constitución expresamente prohíbe a las Juntas Departamentales
(que son los “poderes legislativos” de cada Departamento uruguayo) la
aprobación de un presupuesto “que signifique déficit”. Sin embargo, el
término “déficit” empleado por este texto razonablemente no puede
entenderse como referido al caso en que el total del gasto del
Departamento supere el total de ingresos departamentales fijados por el
propio departamento.
En efecto, cuando el artículo 297 de la
Constitución enumera las “fuentes de recursos” de los gobiernos
departamentales, no sólo establece varios ingresos (entre ellos varios
tributos) creados y regulados por cada gobierno departamental, sino al
menos tres ingresos que dependen de decisiones de la Asamblea General
(parlamento nacional):
- el
impuesto a la propiedad inmueble rural, en el numeral 1;
- cualquier
impuesto que libremente establezca la Asamblea General con destino a los
Gobiernos Departamentales, lo cual incluye tanto a impuestos que
recauden directamente los Gobiernos Departamentales, como a impuestos
que recaude el estado central para luego transferirlos a los Gobiernos
Departamentales (numeral 3); y
-
una parte del gasto público nacional, según
se defina en la ley de presupuesto nacional (numeral 12).
Por lo tanto, y dado que existen ingresos
que no dependen de su voluntad, pero que a los efectos presupuestales
cuentan para medir si existe o no déficit, no hay obstáculo para que la
Junta Departamental apruebe un presupuesto en el que la diferencia entre
los ingresos decididos por el propio departamento, y el gasto total, se
cubra con una “estimación” de los ingresos provenientes del estado
central. Con respecto a los impuestos que dependen de decisiones de la
Asamblea General podría sostenerse que cada Gobierno Departamental no
tiene por qué suponer una variación normativa de los mismos a la hora de
estimar los ingresos que ellos le generan. Pero en el caso de la cuota
parte del Presupuesto Nacional decididamente no es preciso realizar
ninguna estimación, ni optimista ni pesimista, de las transferencias que
se recibirán del Estado central, ya que la Constitución no establece
ninguna condición en tal sentido. De manera que la prohibición de aprobar
presupuestos departamentales es fácilmente sorteable, en virtud de la
laxitud con la que la misma Constitución resuelve la financiación de los
Departamentos.
En el ámbito nacional, la sección de la
Constitución referida al presupuesto (Sección XIV) no incluye ningún texto
que establezca una prohibición del déficit. Podría esgrimirse como un
argumento favorable a una prohibición de ese tipo el texto del inciso
segundo del artículo 86 de la Constitución. El primer inciso de ese
artículo establece que la creación de empleos públicos, la fijación de sus
“dotaciones” (es decir, salarios), y la fijación de los gastos, en
general, serán materia de las leyes de presupuesto. Pero el inciso segundo
nos dice que “toda otra ley que signifique gastos para el Tesoro Nacional,
deberá indicar los recursos con que serán cubiertos”. Uno podría sostener
que la expresión “serán cubiertos” refiere a que los ingresos deberán
igualar, al menos, a esos gastos extrapresupuestales, y que ese requisito
es una regla general en materia presupuestal nacional.
Los textos de la Sección XIV de la
Constitución, sin embargo, no apoyan esa extrapolación. Si bien el literal
C) del artículo 214 expresa que el proyecto y la ley de presupuesto deben
incluir los “recursos y una estimación de su producido”, no existe ningún
texto semejante al del artículo 86, y menos al del artículo 226, en cuanto
a una exigencia de “cobertura” total de los gastos previstos con los
ingresos estimados. En ausencia de limitación, pues, no hay por qué
suponer que el presupuesto nacional tiene que ser equilibrado o
superavitario.
Queda por examinar un eventual “principio
del equilibrio presupuestal”, que ha propuesto un sector de la dogmática
jurídica (Vidal, 2015, 85). En primer lugar debemos precisar ese concepto
de “equilibrio”. Si del lado de los ingresos incluyéramos los flujos
derivados de la deuda pública, el “principio” sería bastante laxo, porque
ese ingreso tendría como contrapartida una deuda, que es un gasto futuro.
Si este fuera el sentido del “equilibrio”, el “principio” se reduciría
considerablemente, ya que sólo prohibiría la emisión de dinero excedente
de los flujos recaudatorios y por la emisión de deuda. Una versión más
fuerte del “principio de equilibrio presupuestal”, en cambio, sería la
exigencia de que los ingresos tributarios (o similares) igualaran o
superaran el gasto. Antes de analizarlo, no obstante, deben decirse
algunas palabras acerca de los “principios implícitos”, que no están
expresados en ningún texto explícito.
Si, como en tantas ocasiones ha sucedido,
la dogmática propone, bajo el rótulo de “principio”, un enunciado no
incluido en un texto positivo, pero igualmente un tribunal lo considera
una razón para decidir, ese “principio” tendrá exactamente el mismo efecto
que un texto expreso. Por lo tanto, ese “principio del equilibrio
presupuestal” podría considerarse añadido a la Constitución si la Suprema
Corte de Justicia, u otro órgano, lo usara como argumento para (por
ejemplo) invalidar una ley de presupuesto, o gastos concretos previstos en
dicha ley, en el entendido que no tienen cobertura. Al día de hoy esto no
ha ocurrido nunca, ya que la Asamblea General ha aprobado sistemáticamente
presupuestos deficitarios y ningún tribunal ha objetado dicha
circunstancia. Lo que puede darse, en este momento, es un debate
propositivo: ¿sería recomendable o bueno que se adoptara un “principio” de
esa índole por un tribunal, para invalidar o desconocer en todo o en parte
una ley de presupuesto?
En ausencia de textos constitucionales, la
discusión sobre este hipotético principio necesariamente debe hacerse
desde las concepciones teóricas que sustentan o rechazan el equilibrio
presupuestal (Blanco, 2019, 28). Tal como lo adelanté en el “Marco
conceptual”, lo que sigue vale tanto como argumentos dogmáticos o como
argumentos de política fiscal. Mi propuesta es que no sería recomendable
adoptar el “principio de equilibrio presupuestal” como una regla
constitucional para invalidar, total o parcialmente, leyes presupuestales
deficitarias.
En primer lugar, materialmente no existe
una restricción para que el gasto del Estado sea superior a los ingresos.
La suposición de que el Estado tiene que hacerse de dinero para luego
gastar se basa o bien en una errónea analogía con la economía privada,
donde el gasto de un sujeto está condicionado por ingresos que obtiene de
terceros, o bien en la creencia de que el dinero debe tener algún tipo de
“respaldo”, o ser el reflejo de un “valor”.
La analogía con los sujetos privados es
errónea, ya que el Estado puede crear dinero, cosa que no pueden hacer la
mayoría de los sujetos privados. Y la suposición de que el dinero tiene
que contar con alguna especie de “respaldo” previo es falsa: el dinero se
crea literalmente de la nada, como un puro poder de compra fundado sólo en
la aceptación social como medio de pago, y/o en la propia autoridad del
Estado. Pero incluso en la economía privada hay un sector que puede crear
dinero tanto como el Estado: el sector financiero, especialmente los
Bancos. De la misma manera que el Estado, los Bancos conceden créditos
literalmente de la nada: no es necesario que en sus bóvedas existan
billetes o monedas por montos equivalentes a dichos créditos. El dinero
que circula en la economía, creado por los Bancos o por el Estado, debe
luego tener un reflujo hasta un punto en que deje de circular y se anule,
para que la masa monetaria no crezca indefinidamente y provoque inflación
de los precios monetarios. Ese reflujo se materializa en la cancelación de
las deudas bancarias, y en la recaudación de tributos.
Todavía en ese escenario podría decirse
que igualmente es recomendable el equilibrio presupuestal, ya que la
igualación entre tributos y gastos podría tener un efecto
antiinflacionario que en sí es deseable. Sin embargo, para que no se
genere inflación no es preciso que se alcance el equilibrio presupuestal,
ya que más tarde o más temprano todo del dinero emitido se anulará. El
déficit es en definitiva una ampliación de la cantidad de dinero que en un
tiempo está circulando en la economía privada. Si admitimos que el dinero,
sea público o bancario, es lo que permite que tanto los particulares como
las empresas compren tanto bienes como servicios, se comprende que la
recaudación de tributos, al quitar dinero de circulación, reduce las
posibilidades de compras tanto de empresas como de particulares. Si, por
otro lado, admitimos que la demanda es el factor excluyentemente decisivo
de la dinámica económica, no puede ser deseable una política de finanzas
públicas en la que la reducción del poder de compra sea superior a su
aumento (Blanco, 2019, 9-13).
Por lo tanto, y dado que es el gasto
público el que aumenta el poder de compra, toda regla que imponga su
contracción o restrinja su aumento necesariamente opera en contra del uso
de la política fiscal con fines de evitar o revertir las recesiones, e
incluso en contra del uso de la política fiscal con fines de
redistribución del ingreso. Por lo tanto, si se asume que el gasto público
es una herramienta útil para evitar las recesiones, o para redistribuir el
ingreso, no puede aceptarse una política fiscal en la que los ingresos
sean iguales o superiores al gasto. Este rechazo del equilibrio
presupuestal como política fiscal se convierte en un argumento dogmático
en contra de su admisión como un límite a la legislación, de la misma
manera que los que impulsan el principio también lo fundamentan
directamente como una concepción de política fiscal.
¿Podría
establecerse una regla fiscal sobre gasto público fuera de las leyes de
presupuesto y rendiciones de cuentas?
Luego debemos examinar es si en Uruguay
sería admisible una regla fiscal sobre gasto público en una ley autónoma
de las leyes de presupuesto y de rendición de cuentas, como lo hace ahora
el proyecto de ley de urgente consideración que el parlamento está en vías
de aprobar. A mi entender, la respuesta es negativa.
La dogmática uruguaya tradicionalmente ha
afirmado la universalidad de las leyes de presupuesto (y rendiciones de
cuentas): es decir, todos los textos que impliquen una disponibilidad
efectiva del gasto público, deben estar en las leyes de presupuesto y
rendiciones de cuenta, y no pueden existir normas que dispongan sobre el
gasto público fuera de dichas leyes (Jiménez de Aréchaga, 1947, 147-148;
Vidal, 2015, 121- 122). Otra vez nos encontramos con un “principio”
dogmático; sin embargo, existen en este caso algunos textos
constitucionales que lo apoyan, siguiendo una técnica dogmática habitual
de proponer premisas a partir de textos autorizados.
Si se lee en su totalidad la Constitución
uruguaya, se advierte que la regulación de los presupuestos, en todos los
niveles (nacional, departamental y de entes autónomos y servicios
descentralizados), es invariablemente una materia tratada en forma
específica, separada del resto de la legislación. A nivel nacional, por
ejemplo, los artículo 214 y siguientes de la Constitución establecen con
precisión los momentos en los que deben presentarse los proyectos de ley
de presupuesto, los plazos para considerarlo, las formas de modificar el
proyecto inicial, y su iniciativa (que corresponde en exclusividad al
Poder Ejecutivo, con el asesoramiento preceptivo de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto).
¿Qué sucedería si se pudiera legislar en
materia de gasto público por fuera de las leyes de presupuesto y rendición
de cuentas? Razonando de forma consecuencialista, el efecto de esa
hipotética legislación sería la inoperancia del régimen previsto en los
artículos 214 y siguientes de la Constitución. Por lo cual, la
preservación de esos textos como el marco general para los presupuestos
nacionales requiere que no se legisle sobre gasto público fuera de las
ocasiones y de los límites, de esos artículos. Por lo tanto, este criterio
de la universalidad implicaría una prohibición de establecer una regla
fiscal en una ley diferente a la ley de presupuesto, o a las leyes de
rendiciones de cuentas.
El inciso segundo del artículo 86 de la
Constitución admite que leyes no presupuestales “signifiquen gastos” para
el Estado. Esa referencia, sin embargo, parece orientada a leyes no
presupuestales que ordenen ciertas actividades al Estado (por ejemplo,
creando una oficina de control de una actividad privada o establezcan un
subsidio), y con ello incrementen el gasto más allá de lo previsto en el
presupuesto. Se trata pues de un texto que autoriza a aumentar, no a
reducir ni a limitar, el gasto público por fuera de las leyes de
presupuesto y de rendición de cuentas. No puede ser por tanto una
autorización para una regla fiscal, que como hemos visto es una
contracción o restricción en el aumento del gasto público. En conclusión,
la Constitución uruguaya no permite el establecimiento de una regla fiscal
efectiva sobre el gasto público en una ley autónoma de la ley de
presupuesto.
Quedaría la posibilidad de que una regla
fiscal se estableciera en una ley diferente a la ley de presupuesto o las
leyes de rendición de cuentas, en forma de directriz para las leyes
presupuestales, tal como lo hace el proyecto de ley de urgente
consideración. Desde el punto de vista jurídico una solución de ese tipo
sería totalmente inocua, ya que una ley no puede condicionar el contenido
de otra ley, por ser dos textos de igual jerarquía normativa. De esa
manera, si la ley presupuestal o la ley de rendición de cuentas
incumplieran el eventual mandato de la ley de urgente consideración que
estableció la regla fiscal (por ejemplo), no se produciría ningún efecto.
En particular, la idéntica jerarquía de la ley común respecto de la ley
presupuestal impediría que se estableciera cualquier sanción al parlamento
por no cumplir con la “regla fiscal programática”.
En síntesis, mis propuestas son las siguientes:
- Salvo
la limitación a los Departamentos para que aprueben presupuestos con
déficit, no existe en la Constitución uruguaya ninguna regla que limite
el crecimiento del gasto público o condicione el presupuesto nacional a
un equilibrio entre ingresos y gastos.
- No
es razonablemente sostenible que la Constitución uruguaya contenga un
“principio implícito” de equilibrio presupuestal.
- Una
regla fiscal propiamente dicha, en una ley distinta de la ley de
presupuesto o las leyes de rendición de cuentas, no sería
constitucionalmente admisible.
- Una
regla fiscal programática en una ley distinta a la ley de presupuesto o
las leyes de rendición de cuentas, sería o bien inocua, o bien
inconstitucional si estableciera sanciones por su no observancia por el
parlamento a la hora de aprobar la ley de presupuesto o una ley de
rendición de cuentas.
¿Podría
establecerse una regla fiscal sobre gasto público en la ley de presupuesto
o en las leyes de rendiciones de cuentas?
Si aceptamos que las leyes de presupuesto
y de rendiciones de cuentas son el instrumento normal, salvo excepciones
(que no incluyen a la regla fiscal) para regular el gasto público en el
marco de la Constitución uruguaya, en principio deberíamos admitir que
pueden establecerse al menos algunos tipos de reglas fiscales en estas
leyes. De hecho, la propia estructura de la ley de presupuesto y las leyes
de rendiciones de cuentas son reglas fiscales: dado que establecen montos
de gasto público para cada repartición del Estado, por lo pronto impiden
que cada órgano estatal, y el Estado en su conjunto, gaste más de lo
aprobado por el parlamento. Sin embargo, la conclusión de que es posible
(o mejor dicho, que es un contenido ínsito de la ley) la fijación de
límites de gasto público, tiene algunas salvedades importantes.
La primera es que cualquier regla fiscal
contenida en la ley de presupuesto, o en la ley de rendición de cuentas,
tendría el alcance temporal propio de dicho tipo de ley. De acuerdo con el
artículo 214 de la Constitución, las leyes de presupuesto (y por añadidura
las leyes de rendición de cuentas, que pueden incluir enmiendas al
presupuesto inicial) sólo abarcan al período de gobierno en el que se
aprueban. Por lo tanto, ninguna regla fiscal en Uruguay puede tener una
vigencia más prolongada que el período de gobierno respectivo. De
cualquier manera, y como las leyes de rendición de cuentas que se aprueben
durante el período de gobierno pueden modificar el presupuesto inicial,
cualquiera de esas leyes de rendición de cuentas puede derogar la regla
fiscal inclusive antes de que expire el período de gobierno. De no
derogarse, la regla fiscal perderá vigor por la simple aprobación de la
ley de presupuesto del período ulterior, salvo –naturalmente– que esa ley
ulterior la renueve expresamente.
La única excepción sería el caso en que si
el proyecto de ley de presupuesto posterior es rechazado expresa o
fictamente (por la falta de pronunciamiento del parlamento, de acuerdo con
los artículos 217 y 218 de la Constitución), una hipotética regla fiscal
incluida en una ley de presupuesto o rendición de cuentas anterior,
proseguiría en vigor. Pero en todo caso, y dado su mero rango legal,
inclusive en ese caso dicha regla fiscal siempre podría ser derogada
expresamente por una ley de rendición de cuentas posterior.
De manera que toda regla fiscal que, incluyéndose en una ley de
presupuesto o de rendición de cuentas, se atribuyera una vigencia más
extensa, sería inconstitucional.
Lo que resta examinar es el contenido
posible de la regla fiscal que podría incluirse en una ley de
presupuesto o de rendición de cuentas. Mi propuesta es que sería
inconstitucional la previsión de un comité técnico, o de cualquier otro
carácter, que tenga la potestad de decidir directa o indirectamente,
inclusive en base a criterios preestablecidos en la misma ley, la
evolución del gasto público. De la misma manera, a mi juicio sería
inconstitucional la atribución de una potestad a un órgano
administrativo para decidir una contracción o restricción al crecimiento
del gasto público en forma general. Ambas conclusiones involucran a la
regla fiscal que propone la ley de urgente consideración para ser
incluida en la futura ley de presupuesto. Examinemos los argumentos que
militan en ese sentido.
El primer argumento es que, centrándonos
en el texto constitucional (lo cual es la técnica de argumentación típica
de la dogmática), el proceso de determinación del gasto público termina
con la aprobación del presupuesto por el parlamento, y no admite
instancias ulteriores de revisión. Es decir, la aprobación del
presupuesto, como la de toda ley, es una competencia del órgano “Asamblea
General”, que debe ejercerla exclusivamente este órgano. Si bien la
posibilidad de que el parlamento delegue en otros órganos competencias que
le asigna la Constitución es rechazada por la dogmática pero admitida en
varios casos por la Suprema Corte de Justicia, tal no debería ser el caso
del presupuesto, inclusive aceptando en otros casos la delegación. En
efecto, la Constitución se ocupó expresamente de establecer un mecanismo
de revisión anual del presupuesto quinquenal, que son las leyes de
rendición de cuentas. Esto entraña un diseño institucional del gasto
público en el que el Poder Ejecutivo propone y el parlamento, y sólo el
parlamento, decide, con las limitaciones que la propia ley fija. Las
correcciones al presupuesto tienen lugar sólo mediante las rendiciones de
cuentas, y no mediante decisiones de un órgano extraparlamentario, sin
importar su inte- gración o su ubicación en la estructura del Estado.
El segundo argumento parte de la tesis
dogmática de que las asignaciones presupuestales son compromisos de gasto,
y no simplemente autorizaciones para gastar hasta un cierto límite
(Blanco, 2019, 36-40). Si esta concepción es correcta, ella es
incompatible con la existencia de uno o más órganos que, aun actuando a
partir de criterios fijados por la ley, pueda disminuir el gasto que debe
ejecutar un órgano por debajo del monto fijado por el parlamento. De forma
parecida a lo que se señaló en el argumento anterior, la concepción de las
asignaciones como compromisos de gasto y no como meras autorizaciones
parte, en definitiva, de la idea de que en un régimen democrático el
parlamento es quien tiene la última palabra en cuanto al gasto público.
Por lo tanto, si se admitiera que un grupo de personas diferente del
parlamento corrigiera el volumen de gasto público decidido por la Asamblea
General, la asignación de gasto dejaría de ser un mandato definitivo del
parlamento al órgano ejecutor, para pasar a ser un mandato modificable por
ese órgano encargado de determinar el nivel de gasto. La objeción sería
más fuerte si el texto legal se limitara (como lo hace el proyecto de ley
de urgente consideración) a establecer una pauta de gran vaguedad (el
“crecimiento potencial de la economía”) como pauta para que el o los
órganos administrativos o técnicos establezcan el límite concreto para el
incremento del gasto público.
El tercer argumento, que es en realidad el
que está en la base de los dos primeros, refiere a la legitimidad
democrática del parlamento, de la que carecería un órgano integrado por
técnicos, o un órgano administrativo como un ministerio, que decidiera
sobre el nivel de gasto público. Si admitimos que la Constitución uruguaya
adopta la democracia como régimen político, la misma implica, sin
perjuicio de otros elementos, dos cosas:
- la
legitimidad deriva de la investidura de la autoridad a través de una
elección democrática;
- la
primacía absoluta en las decisiones que atañen a la sociedad la tienen
los órganos colectivos que deciden por mayoría, luego de una
deliberación amplia (Cohen, 1999).
Estas características no se cumplen en
absoluto en un hipotético órgano que decidiera el nivel de gasto, o las
variaciones del mismo, año a año. Es decir que, desde el punto de vista de
la legitimidad democrática, prever que un órgano no electivo corrija las
decisiones del parlamento, es inconstitucional.
Tenemos que agregar que, en el fondo, la
creación de un “órgano técnico” cuyas decisiones primen por sobre las del
parlamento, se basa en una (a veces disimulada) desconfianza en la
democracia por muchos de los teóricos que defienden la regla fiscal. Los
orígenes de las limitaciones al parlamento para sus decisiones en materia
de gasto público e impuestos, se pueden remontar a Wicksell. Este autor
sueco sostenía explícitamente que las decisiones de la mayoría
parlamentaria suelen “errar” por ser permeables a las presiones de los
grupos sociales (Wicksell, 1994; Brennan y Euseppi 2005, 59-60). Pero
precisamente la superioridad de la democracia sobre otros sistemas
políticos radica en la posibilidad de que los intereses y pretensiones de
los grupos de personales penetren en las decisiones del gobierno. Es
decir, la contemplación de intereses y pretensiones para delinear el gasto
público es una virtud que debe conservarse a toda costa, no un defecto del
sistema político vigente. Es importante resaltar que, en contra de lo
sostenido por los defensores de la regla fiscal (Wyplosz, 2012, 5) no se
trata de que la democracia signifique que se adopten decisiones por meras
estrategias electorales, sino que los aumentos de gasto no financiero
están impulsados por intereses reales de grupos de la sociedad civil. En
cualquier caso, si el régimen democrático reposa en la elección popular de
los gobernantes, no sólo no tiene nada de malo, sino que es deseable, que
los intereses de loa grupos sociales permeen las decisiones del
parlamento, particularmente en materia de gasto público y tributos. Y
tampoco tiene nada de objetable que los grupos políticos apoyen o rechacen
decisiones con miras a mantener o lograr la adhesión de grupos de la
sociedad, sino que, al contrario, ese tipo de actitud es una de las
bondades del sistema democrático.
Pero además, el establecimiento de un
“comité técnico” o un órgano administrativo que decida sobre la evolución
del gasto público, excluyendo la deliberación del parlamento, se basa en
un grave error epistemológico en cuanto al discurso normativo. Reservar
las decisiones en materia de gasto público a un grupo reducido de
personas, supone que las creencias de esas personas deben primar por
encima de cualquier otra. Esta concepción no puede aceptarse si partimos
del supuesto de que la corrección, en materia normativa, sólo puede
provenir del debate amplio, el cual puede instalarse en el ámbito del
parlamento, y si la decisión es por mayoría de los involucraos, en el
entendido que allí están presentes la mayor cantidad de intereses
divergentes. Esta concepción, que es aplicable a todos los ámbitos
normativos, es mucho más pertinente en el terreno del Estado, por lo cual
Nino se refería a la “superioridad epistemológica” de la democracia (Nino,
1989, 124 y ss.). De esa forma de ver los problemas normativos deriva que
un “órgano técnico” no puede cumplir nunca con los requisitos para
proponer soluciones normativamente correctas en materia de decisiones del
Estado, como lo es el gasto público.
El único caso, pues, en el que una regla fiscal sobre gasto público podría
admitirse, sería aquel en el que la misma ley de presupuesto estableciera
criterios objetivos, sustraídos a la decisión de terceros, para limitar la
variación periódica del gasto en general. Desde luego que en tal caso la ley
también debería establecer criterios para la distribución de las
variaciones, entre las diferentes reparticiones del Estado, de los aumentos
o reducciones que resultaran de dichos criterios. Pero, como se expresó más
arriba, esa regla fiscal nunca tendría estabilidad, ya que podría ser
modificada o suprimida por una ley de rendición de cuentas o por una ley de
presupuesto cronológicamente posteriores.
Viabilidad
de la declaración de inconstitucionalidad
En el capítulo 2 se expresó que la
“inconstitucionalidad” no era una cualidad intrínseca de un texto: ella
consiste en la autorización o la orden de un tribunal para que una ley se
desaplique transitoria o definitivamente. Hasta ahora, pues, simplemente
he examinado argumentos acerca de las reglas fiscales y los textos
constitucionales; resta por ver si es posible que, ante una ley,
presupuestal o no, que la estableciera, prospere una acción o excepción de
inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia. El punto
problemático es el concepto de “interés directo, personal y legítimo” que
el artículo 258 de la Constitución uruguaya exige para ini- ciar un
proceso de declaración de inconstitucionalidad.
Las reglas fiscales, si existen, están
pensadas para tener efectos reales sobre el gasto público: limitando su
aumento, o reduciéndolo. Pero como el presupuesto tiene una estructura de
asignaciones de gasto para distintas unidades del Estado, la contención o
reducción del gasto debe, de alguna manera, repercutir en asignaciones
concretas a ciertos órganos y actividades. Podría establecerse que operara
a prorrata de todas las unidades (“incisos” como le llama la Constitución
uruguaya), o focalizarse en sólo algunas de ellas. Pero en todo caso, lo
que es indudable es que grupos de personas serán afectados por la
contención o reducción del gasto. Esto incluye tanto a personas que son
beneficiarios directos de transferencias de dinero (por ejemplo, empleados
o receptores de subsidios), como también a terceros que vieran limitada
una actividad en virtud de la restricción del gasto derivado de la
aplicación de la regla fiscal. Estas personas, pues, tendrían legitimación
activa para iniciar proceso de inconstitucionalidad contra las reglas
fiscales respecto de las cuales pudiera argumentarse su
inconstitucionalidad (Blanco, 2019, 45-46).
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Notas
1 La literatura neoclásica sobre este aspecto es interminable,
por lo que opto por citar algunos trabajos que, a mi entender, son de los
más explícitos y comprensibles en sus tesis.