Doctrina

Palabras clave: inclusión financiera, exclusión financiera, pobreza, protección del consumidor financiero, sobreendeudamiento.

Abstract: Financial inclusion refers to an expansive model of the supply of financial products and services to the broadest spectrum of the population, based on the fact that, especially through credit, a greater participation in economic activity is promoted, formulating a public/private strategy for overcoming poverty. However, this model must consider the greater vulnerability of the low-income population, strengthening the tools for financial consumer protection. In the Chilean context, where financial inclusion has been embraced as a governmental purpose, this second dimension shall be stressed as to avoid the construction of an over-indebted society.

Keywords: Financial Inclusion, Financial Exclusion, Poverty, Protection of the Financial Consumer, Overindebtedness.

Introducción

Pero, ceteris paribus, la falta (o las dificultades) de acceso al crédito no implica que tales necesidades básicas no deban ser de algún modo resueltas, de modo que las personas, aun parcialmente excluidas, serán conducidas a mecanismos más riesgosos de préstamos (informales), o, de modo alternativo, a aquellos instrumentos que son comparativamente más caros. Claro ejemplo de lo anterior se da en Chile en lo que respecta al acceso al mercado crediticio por parte de los adultos mayores, en que, en los últimos años, se ha observado un repliegue en la obtención de recur- sos por medio de los créditos sociales ofrecidos por las Cajas de Compensación, provocando el aumento del financiamiento por vía de “avances en efectivo” de parte de bancos y casas comerciales. La razón parece encontrarse en la disminución de la tasa de interés máxima para esta clase de créditos (artículo 6° bis de la Ley 18.010, de operaciones de crédito de dinero, incorporado por la Ley 20.715) y por las limitaciones en cuanto al monto y condiciones máximas del crédito impuestas por las Circulares 3.093 y 3.105 de la Superintendencia de Seguridad Social (2015). La consecuencia es que los créditos sociales tienen un costo anual equivalente pro- medio mucho menor que el de los avances en efectivos, circunstancia que fue destacada por el Servicio Nacional del Consumidor (2015), comparando los promedios de 26,21 % de los primeros con el 41,8 % de los segundos.

1. Sin perjuicio de lo anterior, los números siguen siendo considerables, de modo tal que la profundidad del mercado financiero puede ser constatado mediante los datos arrojados por el Fondo Monetario Internacional (2019), al indicar que en Chile se registra un rango de 456,86 créditos bancarios por cada 1000 adultos, alcanzando, en cuanto a sus montos, un 81,02 % del PIB, todo ello para el año 2017, y que el Banco Central (2019, 4) informara que, para el primer trimestre de 2019, “los Hogares presentaron un stock de deuda equivalente al 73,5 % del ingreso disponible, superior en 0,2 pp a la del año anterior”, aumento que se debió principalmente al mayor número de préstamos bancarios hipotecarios contratados.
   No obstante, se destaca que las variables consultadas reposan de forma casi exclusiva en aspectos cuantitativos, todos los que se desprenden de información reportada por las instituciones supervisadas por la SBIF (2019, 8), hoy integrada a la Comisión para el Mercado Financiero. Al respecto, la literatura especializada nos indica que se trata ésta de la forma más usual en la que se ha procedido a la medición de la inclusión financiera, en gran medida debido a que estos datos ya suelen estar disponibles para la mayoría de los entes reguladores, sólo siendo necesario una reagrupación y consolidación de dicha información. Sin embargo, dado que ellas se enfocan en aspectos más puntuales (como cuentas y sucursales), tienden a desestimar a los “clientes reales” y, en consecuencia, no permiten una valoración en torno a la calidad de los productos o de su incidencia en el bienestar personal o familiar (AFI, 2010, 10). Como señala Comparato (2018, 18), solo una visión restringida de la inclusión financiera se centra únicamente en el acceso, siendo necesario complementarla con los niveles de protección que confiere el sistema para asegurar la posición de quien ingresa al mercado financiero.
   El primero de tales aspectos complementarios se refiere a “la experiencia de los consumidores manifestada a través de actitudes y opiniones hacia aquellos produc- tos que en la actualidad se encuentran disponibles”, permitiendo una medición de la relación entre los proveedores y consumidores financieros (AFI, 2010, 4). En este particular, debe tenerse presente que el Servicio Nacional del Consumidor (2019) reportaba 57.529 reclamos de parte de clientes del mercado financiero durante el año 2018, con especial participación por parte del retail financiero (28.554) y de la banca (21.009), ambos con un sutil aumento respecto de la medición anterior. Dicha institución también informó que el mercado financiero es el que recibe un mayor número de reclamos (17 %), sólo superado por el retail (33 %).
   El segundo aspecto se refiere a cambios en las dinámicas del consumo y la incidencia en la vida diaria de los sujetos, de manera tal de ponderar la influencia real del acceso a determinados productos financieros sobre la situación del deudor. A pesar de las evidentes dificultades en la obtención y análisis de los datos, estos aspectos no pueden ser ignorados, puesto que en ellos se revela el dilema de la inclu- sión financiera al que antes hemos hecho mención. Lo anterior implica que, para tratarse de una política pública con resultados reales en el cumplimiento de los objetivos micro y macroeconómicos antes enunciados, es necesario avanzar desde los datos objetivos de disponibilidad (infraestructura, acceso y uso), para determinar si los pro- ductos y servicios están realmente ayudando a la superación de la pobreza en los estratos de menores ingresos, generando un entorno justo y eficiente que se articule sobre normativa que resulte adecuada. Si no fuese de este modo, se estaría incentivando la creación de productos y servicios financieros que, acaso para dar una me- joría en los ámbitos cuantitativos antes mencionados, conllevarían un potente germen de riesgo para la población, en especial, la más vulnerable. Y, siendo de este modo, la inadecuación del producto o servicio con su realidad podría llevarlos a extremos de sobreendeudamiento y a la temida exclusión social que pueden devenir de ella.
   En este punto, llama la atención la alerta generada por Alarcón et at, 2013, 14, al indicar que “[o]tra variable a observar es el número de endeudados, esta es una serie creciente en el tiempo, en la que Chile se posiciona por sobre el promedio de América Latina y el Caribe y cercano a los países de mayores ingresos”. Al efecto, como se desprende del mismo documento, en Chile habrían existido 3.672 endeudados por cada 10.000 adultos en 2013, cifra más cercana a la de países de ingresos altos (4.482) que a los de ingresos medios (1.981). La cifra puede ser parcialmente actualizada utilizando como base el XXIV Informe de Deuda Morosa (primer trimestre de 2019) preparado por la Universidad San Sebastián y Equifax, el que estima que, de un número total de 11 millones de deudores, 4.604.770 personas presentan morosidades. Ello se condice con las estadísticas del Poder Judicial informadas por el Instituto Nacional de Estadísticas (2018a), en que se reporta que, en 2017, se iniciaron 909.014 juicios ejecutivos y 623.656 gestiones preparatorias de dichos juicios, representando, en su conjunto, un 87,12 % de la carga de los tribunales civiles de primera instancia. Lo anterior da cuenta de que el crédito también tiene un componente de costo público, que se refleja especialmente en el sustento de vías gratuitas de cobranza forzada por medio de los tribunales de justicia, sumado al costo fiscal de los créditos incobrables, que pueden ser deducidos de la carga tributaria del prestamista de acuerdo al artículo 31.IV.4 del Decreto Ley 824, de 1974 (que contiene la Ley sobre Impuesto a la Renta).
   Los aspectos cualitativos de la inclusión financiera en Chile y la protección de los derechos de los consumidores financieros

   1. Un análisis estadístico del acceso al crédito en Chile desde la perspectiva de la demanda

      . Conforme a lo antes indicado, desde el análisis de la inclusión financiera no pue- den ignorarse aspectos relativos a la protección de los consumidores financieros, especialmente si la pretensión se encuentra en que todos los consumidores tengan acceso a un rango de productos financieros apropiados, entregados de manera responsable y sostenible (Banco Mundial, 2017, 7). Para ello, este organismo agrega que es necesario que “[e]l cumplimiento de los objetivos de sostenibilidad y responsabilidad de la inclusión financiera requiera de regímenes robustos de protección del consumidor a fin de permitir que los consumidores tomen decisiones financieras informadas y que los protejan de prácticas de negocios dañinas. La protección del consumidor financiero es particularmente importante si los policymakers pretenden expandir el sector financiero formal para alcanzar un número masivo de personas que antes se encontraban exclui- dos o insuficientemente servidos y confrontarlos con los nuevos riesgos asociados con los servicios financieros digitales”(9). Dicha preocupación también se desprende de los considerandos del Decreto 954, en que se destaca que “resulta indispensable centrar los esfuerzos en dos ejes principales: la educación financiera y la protección de los de- rechos de los consumidores. A través de estos mecanismos, se busca conseguir que todas las personas puedan acceder a los beneficios que el sistema financiero ofrece, con independencia de su condición socioeconómica”.
      Como indicábamos, estos aspectos cualitativos se desprenden de fondos estadísticos referidos al ámbito de la demanda, que, siendo más difusos y onerosos de obtener, im- plican una iniciativa estatal que puede realizarse cada cierto tiempo bajo la idea de las encuestas financieras a hogares. En Chile, dicha iniciativa es llevada a cabo por el Ban- co Central desde el año 2007, siendo sus últimos resultados los arrojados por la EFH 2017 a la que antes hacíamos referencia (Banco Central, 2018). No obstante, y a pesar de su formulación desde esta perspectiva, la encuesta no invoca directamente aquellos aspectos cualitativos que permiten extraer conclusiones directas respecto a la relación de la población con los proveedores financieros ni ofrece alcances específicos respecto al impacto de su contratación en el bienestar familiar. Sin perjuicio de lo anterior, y desde la óptica de la conformación de una política pública de apoyo al consumidor financiero, la EFH 2017 sí arroja ciertos números que vale la pena observar para la construcción de un sistema tuitivo que cumpla con los estándares esbozados por el Banco Mundial.
      Como punto de partida, retomamos el hecho que la encuesta refleja que un 66% de los hogares chilenos ha declarado tener alguna clase de deuda, siendo la más re- presentativa aquella que se refiere a la deuda de consumo (55 %) y a la deuda hipo- tecaria (21 %), aunque, por supuesto, los montos entre una y otra demuestran una mayor incidencia de la segunda (Banco Central, 2018,26 y 23)(10).Ahora bien, nos interesa particularmente destacar aquel estudio que concilia la tenencia de deudas con los estratos de ingresos y con los niveles educativos de la población (Tabla 1), puesto que, a partir de ella, pueden anticiparse ciertos puntos cruciales en la cons- trucción de mecanismos de protección del consumidor financiero que se presenten de modo más adecuados que los hoy en día vigentes (Banco Central, 2018, 17):

   2. Tabla 1. Tenencia de deudas, estratos de ingresos y niveles educativos de la población

      

      Conforme a la tabla anterior, se evidencia que, en todos los supuestos (con excepción de las “deudas no hipotecarias”, que incluyen préstamos de parientes o amigos, crédito de prestamistas, casa de crédito prendario, fiado y deudas por créditos de otras fuentes), la tenencia de deudas se incrementa en la medida en la que nos encontramos frente a niveles de educación superior, lo que se anuda, conforme a la EFH 2017, al mayor nivel de ingresos (Banco Central, 2018, 17). Sin perjuicio de lo anterior, ello no implica un porcentaje sustancialmente menor (o insignificante) en lo que se refiere al acceso al endeudamiento por parte de los estratos inferiores, en especial, en lo que se refiere a la deuda de consumo(12). La existencia de una variación de sólo un 14,6 % entre el estrato más alto y el más bajo, que se replica (con fluctuaciones menores) en relación con el nivel educativo, da cuenta de los avances de las políticas de inclusión financiera en nuestro país en este ámbito, y pone al mismo tiempo una señal de alerta en la construcción de un sistema legal de protección que no advierte las variaciones entre los sujetos de crédito en atención a su mayor o menor vulnerabilidad económica o sociocultural.
      Respecto a esta clase de deudas, la EFH 2017 revela que un 37 % corresponde a créditos con casas comerciales, mientras sólo el 29 % responde a deuda bancaria (Banco Central, 2018, 22).Ahora bien, este instrumento nos permite efectuar similar ejercicio que el anterior en referencia a los niveles de ingresos y a los niveles educativos de la población diferenciando los tipos de deuda, tanto en lo que se refiere a su tenencia como a sus montos (Tabla 2) (Tabla 3) (Banco Central, 2018, 24):

   3. Tabla 2. Tipos de deuda y tenencia

      1. Tenencias:

         

         Tabla 3. Tipos de deuda y montos

      2. Montos:

      

      De lo anterior se colige, de nuevo, que la penetración de la deuda de consumo es ascendente, tanto en lo que se refiere a los estratos de ingresos como a los niveles de educación. Pero, también se evidencia que, ahora en relación con las políticas de inclusión financiera (en particular, en lo referente a las variables de acceso y uso), la tenencia y los montos de la deuda sean relevantes en los estratos inferiores y con niveles educativos menores, especialmente en relación con sus niveles de ingresos efectivos. De hecho, si se comparan estos datos con los niveles de ingreso evidenciados en la EFH 2017 (Banco Central, 2018, 12, 22), el resultado que podemos calcular es el siguiente (Tabla 4):

      Tabla 4. Niveles de ingresos

      

      Lo anterior expresa una proporción decreciente de la incidencia de la deuda en los ingresos efectivos, en lo que se refiere a los estratos consultados, cuestión que se matiza, sin embargo, al revisar la incidencia de los niveles educativos. Este aspecto también se deduce de las razones de endeudamiento reflejados en la EFH 2017, que permiten identificar la ratio de la carga financiera sobre ingreso (RCI, que expresa la proporción del ingreso monetario mensual del hogar que se destina al pago de la deuda total mensual) y la ratio de deuda sobre ingreso (RDI, o apalancamiento, que expresa cuántas veces representa la deuda total de los hogares sobre su ingreso anual). Estos datos dan cuenta de lo siguiente (Banco Central, 2018, 29) (Tabla 5):

      Tabla 5. RCI y RDI

      

      Así, mientras el RCI tiende a ser más abultado en el estrato más bajo, el RDI si- gue un camino inverso, lo que es indicativo de una diversa configuración de la base de deuda. Al efecto, la mayor variación del RDI se produce en el tercer estrato y en la medida que aumentan los niveles de educación, puesto que en estos grupos existe una mayor incidencia de la deuda hipotecaria (que, en razón de sus montos, tiende a ser mayor que otra clase de deudas). Hay, entonces, una diversa finalidad asociada al endeudamiento de los hogares con ingresos más bajos, que se refiere a deudas de consumo, con plazos menores y tasas de interés sustancialmente mayores. Por último, aunque sin distinción de estratos o niveles educativos, la EFH 2017 (Banco Central, 2018, 31) indica que, en referencia a las motivaciones de todas las clases de deudas no hipotecarias ponderadas en cuanto a su monto, ellas se ordenan, en primer lugar, al pago otras deudas (por medio de deuda en casas comerciales, créditos bancarios, de cajas de compensación y cooperativas, automotriz, educacional, e, incluso, préstamos informales), y, luego, al financiamiento de gastos educacionales. Y que, excluyendo los créditos automotrices y educacionales, las principales motivaciones del endeudamiento por medio de tarjetas de crédito bancarias y no bancarias ponderados por monto, la misma encuesta agrega que se encuentran la compra de artículos durables para el hogar (18,4 %), el pago de otras deudas (11,8 %), la compra de mercadería y otros no durables (10,2 %) y el financiamiento de actividad empresarial (10,1 %). Lo anterior se cohonesta también con la distribución de los gastos según quintiles de ingreso que, como se pone de manifiesto en la VIII Encuesta de Presupuestos Familia- res (Instituto Nacional de Estadísticas, 2018b, 24-27), da cuenta de una mayor variación en la carga de gastos de los sectores sociales en los rubros de alimentos y bebidas no alcohólicas y financiamiento del hogar (al alza en los sectores de menores ingresos), y recreación, cultura, restaurantes y hoteles (a la baja).
   4. Mecanismos de protección del consumidor financiero: estado actual y proyeccionesEl modelo de protección hoy vigente para el consumidor financiero se desdobla en normas institucionales que regulan el mercado financiero, y aquellas que se re- fieren directamente a la tutela de sus derechos en el contexto de la Ley 19.496, de 1997, con motivo de la modificación de la Ley 20.555, de 2011 (conocida como “Ley del Sernac Financiero”), y su normativa secundaria. La pretensión de este apartado es observar de qué manera este marco normativo presenta ciertas insuficiencias en su formulación y que, a pesar de sus recientes revisiones legislativas, merece la reconsideración de sus pilares de manera de lograr un diseño de “demo- cratización del crédito” que conceda los efectivos resguardos que la propia política de inclusión financiera reclama.

1. El modelo institucional vigente y sus deficiencias en la tutela del consumidor financiero:

   
   Cabe considerar que el reciente cambio de modelo de supervisión chileno se inició con la propuesta de la denominada “Comisión Desormeaux”(14), que, detec- tando las ineficiencias de un sistema que no lograba captar los riesgos consolidados de los conglomerados financieros, propuso un modelo de twin peaks, como el propiciado originalmente en Australia en 1997(15). En el modelo sugerido se desdoblaban las labores fiscalizadoras en lo referente a la supervisión prudencial enmarcada en la evaluación de la solvencia de las entidades (por medio de una “Comisión de Solvencia”), como en aquellas referidas a la conducta del mercado (a través de una “Comisión de Conducta de Mercado y Protección al Consumidor”). Lo anterior, conforme a la mentada propuesta, sin modificar el sistema de pensiones en razón de su reciente reforma (de 2008), salvo en lo referente a su gobierno corporativo, y sin encargar la regulación prudencial del sistema financiero al Banco Central, para evitar la acumulación de poder, sino la creación de un Consejo de Estabilidad Finan- ciera, que sería integrado por el Ministro de Hacienda, el Presidente del Banco Central, y los presidentes de las dos nuevas comisiones propuestas y de la Comisión de Pensiones(16).
   Particularmente respecto a la Comisión de Conducta de Mercado y de Protección del Consumidor, la propuesta destacaba por fijar su objetivo en la promoción de la confianza en los servicios financieros, velando por la integridad de los mercados financieros y la coordinación activa con la Comisión de Solvencia y la Comisión de Estabilidad Financiera, y, en cuanto a sus atribuciones, se le conferirían las que ya detentaba la Superintendencia de Valores y Seguros, aumentada por aquellas referidas a la defensa del consumidor y el inversionista financiero, con especial atención al sistema tutelar ampliado por medio de la Ley 20.555, de 2011, que de- tallaremos más adelante. Por ello, institucionalmente, estaría integrada por la orgá- nica de la Superintendencia de Valores y Seguros no radicada en la Comisión de Solvencia, incorporando los elementos de conducta de mercado radicados en el Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras y en la Intendencia de Seguros, y trasladando también a esta la institucionalidad de defensa del consumidor financiero, radicada en el Servicio de Protección del Consumidor.
   No obstante, este no fue el modelo finalmente recogido. Con la reforma propiciada por la Ley 21.000, de 2017) y de la Ley General de Bancos por medio de la Ley 21.130, de 2019), el modelo chileno de supervisión financiera ha mutado desde un modelo de silos, dependiente de la tipología legal de entidad fiscalizada(17), a un modelo semi-integrado, en el que la Comisión para el Mercado Financiero ha pasado a supervigilar el 72 % de los activos financieros a nivel nacional, descontando el sistema de pensiones. Las razones de esta decisión política no fueron reveladas en su momento, a pesar de que el énfasis evidente de la propuesta original, del que se da cuenta el Mensaje de la Ley 21.000, estuvo en el rediseño de los gobiernos in- ternos de cada una de las instituciones, pasando desde diseños unipersonales a colegiados, y en el fortalecimiento de las facultades de la entonces denominada “Comisión de Valores y Seguros”(18).Ahora bien, el principal problema del modelo integrado (o semi-integrado, como se puede calificar al chileno) se encuentra precisamente en su mayor énfasis en el problema que implica la supervisión unitaria de los conglomerados financieros (Calvo et al., 2018, 3) y en desconocer “el potencial conflicto entre los principales objetivos de política pública asociados a la regulación y supervisión bancaria, esto es, la solvencia de las instituciones financieras y la protección de los depositantes” (Mella y Larraín, 2018, 89), o, en un sentido más amplio, la tutela del consumidor financiero.
   

2. El modelo de protección vigente y sus deficiencias:

   
   
   El modelo chileno de protección del consumidor financiero se articula, por una parte, con una limitada supervigilancia del contenido del producto o servicio financiero, eminentemente por medio de la consagración de la nulidad de las cláusulas abusivas (artículo 16 de la Ley 19.496, de 1997, que contiene la Ley de Protección de los Derechos de los Consumidores) y en el establecimiento de una tasa de in- terés máxima (artículos 6°, 6 bis y 6 ter de la Ley 18.010, sobre operaciones de crédito de dinero), que insta por un sistema sancionatorio (penal, administrativo y civil) a la usura, y, por la otra, a través de la disposición de ciertos deberes de información centrados en la teoría de la “elección del consumidor” (consumer choice), intensificados en lo que respecta a los productos y servicios financieros por medio de la Ley 20.555, de 2011.
   Sobre el primer aspecto, hace un buen tiempo que parte de la doctrina chilena ha evidenciado las ineficiencias del sistema de control. Al efecto, ya el año 2007, Pizarro (2007, 46 y 47) denunciaba que “el sistema de control de cláusulas abusivas vigente en la Ley de Protección del Consumidor es ineficiente para proteger a los consumidores”, fundado en la falta de una política clara por parte del Servicio Nacional del Consumidor para promover su identificación y control y en los defectos del sistema judicial que conoce de estas materias (esencialmente, Juzgados de Poicía Local). A este respecto, debe considerarse el rechazo por parte del Tribunal Constitucional a ciertas disposiciones del proyecto de ley que pretendía el fortalecimiento del SERNAC (Ley 21.081, de 2018), privándolo de toda facultad sanciona- toria en razón de su estimación como atribuciones de carácter jurisdiccional, que se encuentran constitucionalmente radicadas en los tribunales de justicia, y en su falta de imparcialidad e independencia, al actuar como parte y juez a la vez(19). Con ello, el modelo actual de control se basa en el aumento de las atribuciones fiscalizadoras del servicio, sin identificar las dificultades técnicas que implica la compleja revisión del ofrecimiento, contratación y ejecución de los contratos que regulan los productos y servicios financieros, y sin la adecuada coordinación con el modelo institucional señalado en el apartado anterior.
   Respecto a lo segundo, el modelo propicia formas de auto-resguardo a partir de la información obtenida de parte del proveedor financiero. Como señala Isler (2019, p. 207), “se trata de una prerrogativa tremendamente relevante, puesto que constituye uno de los fundamentos del propio Derecho de Consumo, en el sentido de que éste se justificaría en gran medida en la asimetría informativa que separa al proveedor y el consumidor”. Esto último se soporta en la “teoría de la elección racional” (rational choice theory, explicado por Fauré y Luth, 2011, 337-338), tratando al consumidor como un “maximizador racional de su propia utilidad, quien realiza decisiones de asignación óptimas cuando ha sido provisto de información suficiente” (García Porras y van Boom, 2012, 23)(20).
   En el contexto de los deberes de información precontractual, su construcción tradicional supone que nos encontramos ante un “consumidor medio”, entendido éste como quien “está normalmente informado y es razonablemente perspicaz, teniendo en cuenta los factores sociales, culturales y lingüísticos”(21). Formulado del modo anterior, es atendible que la desventaja se construya a partir de criterios formales, desprovistos de la comprobación de la existencia, o no, de la asimetría (Isler, 2019, 112), de lo que se deduce que el uso de tal estándar conlleva que el sistema tutelar puede ser insuficiente por defecto o ineficiente por exceso. De tal suerte, la regla supone estimar que, provista que haya sido la información de manera completa, clara y oportuna, el consumidor ahora sí se encuentra en posición de ponderar adecuadamente sus consecuencias económicas o jurídicas, construyendo el modelo teórico del consumidor libre e informado (Reifner et al., 2010, 56), sin necesidad de comprobar si acaso lo anterior es o no efectivo.
   Esta reconstrucción del sistema contractual del Derecho de consumo ha sido puesta en entredicho, en especial en lo que se refiere a los contratos de crédito para el consumo (García Porras y van Boom, 2012, 41). Ya Caplovitz (1974, 2) advertía que se trata ésta de una imagen de la negociación que se acerca más a la fantasía que a la realidad, de modo que sus formulaciones no sólo han sido consideradas in- suficientes desde los estudios de la economía conductual, que ponen en duda la construcción del homo economicus que ha servido de sustrato a la codificación civil (Bar-Gill, 2012), sino que también deben ser matizadas en la fijación de un criterio medio si se advierte la participación en el mercado de personas mayormente vulne- rables en atención a su situación social, económica o cultural (Domourath, 2017).
   Todo lo anterior impone la búsqueda de mecanismos alternativos o complemen- tarios de protección, instando por la corrección del modelo, sin llegar a la formula- ción de reglas que atañan al fondo del asunto (rules of substance), centrándose en una formulación más adecuada de los deberes de información. Con este fin se des- criben a continuación dos modelos que han sido considerados en el entorno chileno, aunque no se encuentran completamente consolidados, destacándose ambos en el reconocimiento de la autonomía del sujeto, pero apreciando una posición vulnerable que amerita un tratamiento enfocado en perfeccionar el íter de deliberación del individuo para la adopción de una decisión del consumo financiero. Se trata de la educación financiera y el préstamo responsable.

   1. Educación financiera: en el marco de los esfuerzos nacionales por cimentar las bases de la inclusión, destaca también el impulso que, en los últimos años, se ha dado a la educación financiera(22). Del modo explicado por el informe del Centro UC de Políticas Públicas (2017, 7), entendiendo que el cambio social es posible por medio de la agencia individual, se puede comprender que un mayor acervo educati- vo en las técnicas financieras conduciría a una mayor estabilidad económica y bie- nestar de la población. Situando al individuo en el centro de los fenómenos económicos, la educación financiera conduciría a conductas de ahorro y endeuda- miento más racionales (y, en consecuencia, más responsables), lo que no sólo se traduciría en ventajas para el propio sujeto, sino que también permitiría proyectar un desarrollo estable de los mercados financieros.

      
      Se trata éste de un movimiento que pretende la creación de “ciudadanos finan- cieros” (o financial citizens, Cartwright, 1999, 4-5), a modo de brindarles “habili- dades suficientes para sobrevivir en un mundo financiero sofisticado y participar en una nueva política informada por su participación en el mercado” (Pearson, 2008, 3). Esta construcción también se soporta en el paradigma neoliberal, como parte de una visión del ciudadano que se extiende más allá de su formulación civil, política y social, para situarse en la esfera puramente económica, como un agente del mer- cado (Pearson, 2008, 4), que, de forma racional e informada, permite su actuación a través de sus decisiones volviendo a las bases de la autonomía privada.
      En Chile, más allá de su reconocimiento específico en el ámbito del Decreto 954, antes citado, la educación se configura como sustento de uno de los derechos básicos concedidos a los consumidores en el marco de la Ley 19.496, de 1997. De este modo, se conceptualiza en su artículo 3°, inciso primero, letra f), al disponer que constituye un derecho del consumidor la educación para un “consumo responsable”. Supone, en consecuencia, que el “consumidor medio” no sólo requiere de información para la adecuada toma de decisiones, sino que, ahora en una escala superior, también necesita de la instrucción necesaria para la comprensión de aquellos aspectos que le son informados. Así, los problemas de racionalidad imperfecta, en que el consumidor medio obtiene la información, pero no comprende los términos de aquello que se le transmite, podrían ser solucionados por medio del aseguramiento de la dotación de educación suficiente sobre aquellos extremos de la decisión de endeudamiento que pueden, a la larga, resultarles nocivos. Así, como expresa Espada (2013, 135) estaremos en una visión global del consumidor, que lo observa “como un integrante de la sociedad que posee recursos limitados que se han de utilizar racionalmente. En esta visión, la educación del consumidor no puede limitarse sólo a formarle para evitar abusos, sino que debe tener un objetivo más ambicioso tendiente a que los consumidores adquieran una actitud crítica ante el consumo […]”.
      En el contexto financiero, esta construcción reposa en la idea de conferir mayor responsabilidad al consumidor, de manera de que, junto con deberes de informa- ción más particularizados, se pueda justificar la traslación del riesgo del mercado desde los Estados, hacia el consumidor, limitando entonces los beneficios otrora conferidos por medio del Estado de bienestar (Pearson, 2008, 4-5).La educación financiera implica, entonces, la habilidad de efectuar juicios fundados y tomar decisiones efectivas respecto al uso y a la administración del dinero, una vez comprendido que el solo cumplimiento del deber de información por parte del proveedor no es suficiente para asegurar una participación informada (Pearson, 2008, 16)(23), debiendo complementarse con formas de instrucción que realmente alivien las asimetrías informativas para la construcción de un mercado más perfecto.
      Los cuestionamientos que presenta esta herramienta son múltiples. Por una parte, ella tiene una vocación de sustituir las reglas de protección del consumidor, su- poniendo que, mejorados los estándares de comprensión, los clientes pueden autoprotegerse frente a prácticas predatorias, a pesar de los problemas de racionalidad imperfecta antes enunciados. Como expresa Comparato (2018, 170), frente a las dificultades de entendimiento del contenido y consecuencias jurídicas y financieras de esta clase de productos, la alternativa al mecanismo de intervención esta- tal para el incremento de los estándares de resguardo se encuentra precisamente en la promoción de la educación financiera, sin necesidad de cambiar el modelo de asignación de responsabilidad subyacente. Por ello, una posición crítica a este acercamiento al problema, explica Willis (2011, 432), es que no se les pide a las personas que sean sus propios doctores, abogados, mecánicos de auto o inspectores sanitarios (aun cuando alguna instrucción escolar tengamos respecto a todos los fenómenos propios de tales actividades), de manera que tampoco debería solicitarse al consumidor ser su propio asesor financiero.
      Por otra parte, se presenta el problema de los costos asociados a la capacitación de toda la población en estas materias, especialmente considerando las continuas innovaciones financieras que propician los mercados y la enorme diversidad de productos y servicios financieros que se ofrecen a distintos segmentos de la pobla- ción (Mader, 2017, 465-466, y Centro UC de Políticas Públicas, 2017). Además, también se ha constatado que, en muchas oportunidades, la educación financiera puede incrementar la confianza del consumidor en sus propias habilidades, pero no necesariamente aumentar éstas (García Porras y van Boom, 2012, 50). De ello se advierte que programas que no se renueven con gran rapidez ni se dirijan a todos los segmentos de la población, de nuevo pueden situar a las personas en posición de peligro, creando una falsa sensación de haber adquirido conocimientos y habilidades para afrontar una decisión financiera compleja.
      De todo lo anterior se deduce que este tipo de políticas públicas debería tener una finalidad complementaria a otras medidas de protección, no siendo suficientes en sí mismas para evitar los problemas de sobreendeudamiento derivados de las técnicas de inclusión financiera. Para ello, como sugiere el informe del Centro UC de Políticas Públicas (2017, 28), deben evitarse programas de educación universales (one size fits all) e identificar clusters diferenciados en razón del perfil de vulnerabilidad.
      
   2. Préstamos responsables: una segunda tendencia consiste en la modelación de estándares de “préstamos responsables”, donde el acceso al crédito genera una corresponsabilidad entre el deudor y la entidad financiera, equilibrando ambas po- siciones en lo que se refiere a los riesgos de sobreendeudamiento y cobros abusi- vos. Su formulación deviene de las preocupaciones del entorno europeo con motivo de la crisis financiera de mediados de la década pasada (Fairweather, 2012, 87)(24), y advierte que los mecanismos usuales dispuestos en las legislaciones de consumo (basadas en deberes de información) no resultan de suyo eficientes, especialmente en contextos de vulnerabilidad, a menos que se establezcan incentivos claros para que los concedentes del crédito participen de forma activa en los mecanismos que disminuyen las causas o alivian los efectos del sobreendeudamiento. Se despliegan, así, cargas y deberes preventivos en cabeza del acreedor, como los que alientan la calificación de la solvencia y el correcto asesoramiento al tiempo de contratar, y otros reactivos, como los que establecen formulaciones cooperativas en la renego- ciación de la deuda en caso de evidenciarse dificultades de pago.
      

Sólo a partir de ello puede efectuarse una distinción entre lo que Wilson (2008, 97) refiere como “préstamos subpreferenciales” (sub-prime lending) y los “prestamos predatorios” o “abusivos”. En este contexto, no puede desconocerse una construcción que aboga por la configuración de una suerte de deberes fiduciarios por parte del prestamista a favor del prestatario, especialmente si se advierte que, en ámbitos de mayor vulnerabilidad, como los que supone la pobreza, hay una menor tendencia a la autoprotección que respecto a otros supuestos en los que el paradigma de la información y educación financiera pueden resultar más útiles. Si bien podría sostenerse que, a menor nivel de ingresos es esperable una mayor preocupación por las formas en las que se realizarán los gastos, los problemas a los que se enfrenta este tipo de consumidor financiero tienden a ser más estructurales y refieren, por ejemplo, a las dificulta- des que les implica llevar una adecuada planificación ante la premura de las necesidades básicas (Howell, 1999, 240). Con ello, la posibilidad de comparación y la conducción mediática a alternativas más riesgosas (y, en consecuencia, más onerosas) imponen algunos desafíos adicionales, en especial si se atiende a que los deudores de menores ingresos tienden a subestimar los problemas que implica el crédito periférico, con una racionalidad que, particularmente influida por factores socio-culturales, tiende a una valoración extrema de la satisfacción inmediata, desadvirtiendo los costos y riesgos futuros (Marron, 2009, 152).

Conclusiones

Aun cuando la designación y el cumplimiento de las finalidades de la inclusión financiera se mantienen en debate, no debe olvidarse que, desde sus raíces, esta no sólo comporta la ampliación del acceso de productos y servicios financieros a la mayor parte de la población, sino que también se sustenta en parámetros de protección y dignidad. Las estadísticas a nivel nacional ofrecen señales alusi- vas a la profundidad del mercado financiero y a la amplitud creciente de la mentada inclusión, pero también ilustran sobre varias dimensiones que dan cuenta de la existencia de sectores vulnerables de la población en riesgo de sobreendeudamiento y exclusión social. Dicho esto, se advierte que el camino a seguir es perfeccionar los sistemas de protección del consumidor financiero, superando las configuraciones basadas en los pilares de un comportamiento puramente racional y asegurando una mayor participación de las entidades de crédito en la construcción de un mercado financiero seguro y estable. Lo anterior no resta, sin embar- go, el debate que debe existir en torno a las políticas de protección social que, de un tiempo a esta parte, han visto reducidos su campo de acción, redefiniendo la importancia del crédito en la sociedad actual.

Referencias:

M. Kelly-Louw, J. P. Nehf y P. Rott, The future of consumer credit regulation. Creative approaches to emerging problems (pp. 91-105). Hampshire /Burlington: Ashgate.